אחד האינטרסים הציבוריים והכלכליים החשובים ביותר הוא מחיר החשמל. ירידה במחירו מקלה על האזרחים והופכת את המגזר העסקי לתחרותי יותר בהשוואה לעולם. לא פחות ממחיר החשמל, חשובה גם אמינות אספקתו, אשר פגיעה בה גורמת לנזק כלכלי גדול וגם מסכנת חיי אדם, פשוטו כמשמעו. שינויים במשק החשמל בישראל מתרחשים כתוצאה משני גורמים – שינויים מעשיים, כמו הזדקנות תחנות כח ורשת החשמל, הגברת הביקוש והתפתחויות טכנולוגיות, וגם שינויים ערכיים מרכזיים – הגברת המודעות לנזק הנגרם מזיהום האוויר במשק החשמל ורצון הממשלה להחליש את מונופול חברת החשמל וועד עובדיה החזק.

מדיניות נבונה צריכה לחתור למספר יעדים במקביל: שמירה על אמינות האספקה, התמודדות עם ביקושים גוברים, שילוב טכנולוגיות חדשות לייצור אנרגיה לא מזהמת אוויר ולאגירת אנרגיה, חיזוק רשת החשמל, חיזוק המצב הפיננסי של חברת החשמל והפחתת המחיר לצרכן. בממשלת ישראל בחרו לכרוך את החלשת מונופול חברת החשמל ואת ה"רפורמה", שהוכרזה ועוד לא סוכמה.

עובדי חברת החשמל מטפלים בתקלות שנגרמו בעקבות סופה, דצמבר 2016. צילום: חברת החשמל

ה"רפורמה" אינה ממש רפורמה, אלא אוסף של פשרות שהושגו עם עובדי החברה, אשר התוצאה שלהן עשויה להשיג רק חלק מהיעדים החשובים של משק החשמל, וגם אותם לא בודאות. בכתבה הראשונה סקרנו את המחלוקת לגבי המרוויחים מהמהלך החדש, אבל כיצד יושפע מחיר החשמל לציבור מהמהלך?

לב הרפורמה המוצעת מבוסס על שני מהלכים – פרישת עובדים מואצת מחברת החשמל והקטנה החברה באמצעות מכירת תחנות כח, והעברת יחידת ניהול המערכת לחברה ממשלתית חדשה. גם לצעדים אלו אין השפעה ברורה על המחיר.

מכירת התחנות

אם 4.5 תחנות הכח המיועדות למכירה אכן יימכרו, המהלך בפני עצמו לא צפוי להשפיע על מחיר החשמל. עובדי התחנות יעברו לרוכשים החדשים עם הסכמי העבודה הקיימים, כמו גם נתח מחוזה הגז עליו חתומה חברת החשמל. לכן, גם אם תחנות אלו יופעלו במסגרת תחרותית לאחר ההפרטה, קשה לראות כיצד מחיר החשמל צפוי להשתנות בשל כך.

פתיחת חוזה הגז תשפיע באופן ישיר על מחיר החשמל, אך הממשלה בחרה להימנע מכך במתווה הגז, שנועד לספק ודאות מקסימלית ליזמים. כזכור, מבקר המדינה כבר קבע בדו"ח כי את המשך הפשרה שמציע המתווה היא בזבוז. רק בעתיד הרחוק, עתודות הקרקע של אותם המתחמים, יאפשרו להקים תחנות כח חדשות במיקום נח, אשר מראש יקומו על פי הסדרים תחרותיים למכירת חשמל, והסדרי רכישת גז טבעי עתידיים ובלתי ידועים. אם כל זה יקרה ללא תקלות, הרי בעוד עשור יהיה ניתן להוזיל את עלות ייצור החשמל בעוד כמה אחוזים.

מבחינת סדרי הגודל, בתפעול של תחנה יחידה בגז, רכיב רכש הדלקים הוא הנתח המרכזי והוא עומד על 60%. בהשוואה, נתח ההוצאות של חברת החשמל על העסקת כלל עובדיה בכל התחומים במשך רוב השנים נע קרוב למספר 20%. באופן כללי, הפרטת תחנות הכח יוצרת מקדם של בזבוז מסויים, בשל הצורך לשמור על רזרבת חשמל גבוהה יותר מאשר בתנאי מונופול ציבורי. שר האנרגיה קבע יעד של 20% לרזרבה, אף שבמציאות המצב הוא כבר 30% וממשיך לטפס.

מפת משק החשמל הפרטי העתידי, ע"פ הרפורמה בחשמל (גרפיקה: אידאה).

פרישת העובדים

בחברת החשמל הודיעו לבורסה על התכנית להקטנת מצבת העובדים של החברה ב-1,800 עובדים בשנים הקרובות, וסימני שאלה רבים עולים סביב סוגיה זו. מצד אחד מדובר בהישג מוגבל לעובדים, אשר מונע פיטורים המוניים בזמן קצר, מגדיל את התנאים לעובדים שיפרשו או שיפוטרו, ושומר על רצף תעסוקתי מסויים בשל התכנית לשחלף שתי יחידות ייצור מפחם לגז בתחנת 'אורות רבין' בחדרה. לגבי השפעה על מחיר החשמל, קשה מאוד לאבחן במדוייק כיצד מהלך זה ישפיע.

חלק ניכר מהעובדים שיפרשו קשורים לנושא הפיתוח – בניית תחנות הכח, אשר סובל מחוסר היעילות שכופה הממשלה על חברת החשמל. מחד קיים האיסור לבנות תחנות חדשות ומנגד לא היו הסדרי פרישה הוגנים לעובדים. השילוב בין הטבות הפנסיה, פיצויי הפיטורים והפריסה לאורך שנים מוערך בכ-5 מיליארדי שקלים, לפי חלק מההערכות, שהם חד פעמיים. החיסכון לחברת החשמל, אחרי הקטנת המצבה, מוערך במיליארד ש"ח בשנה. לאחר שמחשבים את ההדרגתיות של המהלכים הללו, הסיקו בצוות המו"מ של הממשלה, שלאחר 8-10 השנים החיסכון של הרפורמה יעלה על ההוצאות שנגזרות ממנה ויאפשר הורדה של מחיר החשמל. כל זה טוב ויפה על הנייר, אבל קיימת התניה בין הסדרי הפרישה לבין הצלחה במכירת התחנות, ולכן גם החלק שלכאורה מספק הפחתה במחיר החשמל לציבור בעתיד, גם הוא אינו ודאי, אפילו אם הסכם העקרונות יתורגם להסכם מפורט חתום.

בחברת החשמל סבורים שאין ליצרנים הפרטיים שום יתרון משמעותי, מבחינת העלויות של הקמת תחנות כח והתפעול שלהן. חוזה הגז העדיף שסיפקה ליצרנים הפרטיים הממשלה במתווה הגז, הוא היתרון המכריע והוא נובע מסיבות פוליטיות ולא מניהול יעיל, והיצרניים הפרטיים אף סובלים מנחיתות בתנאי הלוואות שהם מקבלים בשוק ההון, לעומת חברת החשמל.

מחיר החשמל בישראל זול ביחס למדינות אירופה (גרפיקה: דבר ראשון)

מחיר החשמל מושפע דווקא מגורמים אחרים

דווקא החלטות מדיניות משמעותיות אחרות במשק האנרגיה משפיעות על מחיר החשמל לציבור, והן אינן מופיעות בהסדרי הרפורמה. הגורם המהותי ביותר שגורם לייצור חשמל לא יעיל הוא התנודות בהיקף הייצור. התנודות נגרמות בשל ההבדלים בין היום ללילה, שעות העבודה במשק וכן בין עונות השנה ומזג האוויר. המצב התיאורטי היעיל ביותר הוא בו תחנת כח עובדת ללא הפסקה, על אותה רמת הספק. כדי להגביר יעילות במשק החשמל מציעים מומחים להפוך את תעריף החשמל לדינמי הרבה יותר. לדוגמא, מחיר השימוש בנתיב המהיר לת"א משתנה במהירות בהתאם לנפח התנועה, וזאת כדי להסיט ביקושים משעות העומס לשעות השפל, אך כיום אין מתקנים יעילים לאגירת אנרגיה בהיקף גדול, שעשויים לאזן שינוי שכזה.

חברת טסלה למשל, כבר מוכרת בחו"ל בטריה ביתית, הטובה לכ-5 שנים, אשר יכולה להשתלב בייצור סולרי של חשמל וגם בייצור במחיר משתנה. הבטריה יכולה עקרונית להיות מחוברת למחשב, אשר מורה לה להיטען בשעות בהן מחיר החשמל זול, ללא צורך להשפיע על שעות צריכת החשמל בבית. כך ניתן ליצור משק חשמל עתידי יעיל יותר וזול יותר, אך הרפורמה כלל לא עוסקת בכך.

מחיר החשמל ימשיך לנוע כתוצאה מגורמים אחרים, ותנודות אלו יקשו מאוד על "בידוד" של השפעות הרפורמה המוצעת על מחיר החשמל, ובכך הן חושפות שוב את האופי האידיאולוגי של השינוי המבני, אשר ההצדקות הכלכליות לגביו הן בין לא קיימות לבין לא מבוססות. פגיעה נוספת, שקשה לכמת אותה בשקלים, קשורה למאבק הפוליטי סביב הרפורמה. תכנון משק אנרגיה הוא דבר מסובך, ומשק החשמל הוא מרכיב מרכזי בתוכו. במשרד האנרגיה וברשות החשמל השקיעו זמן עצום של הפקידות המקצועית בכדי לעצב את הרפורמה בחברת החשמל, תוך הזנחה של התמונה הגדולה יותר – תכנית-אב של משק האנרגיה כולו, שאף טיוטה שלה עוד לא פורסמה לציבור, בשל המוטיבציה לקדם קודם כל הפרטה במשק החשמל, ורק לאחר מכן לפרסם עמדה יסודית לגבי מהם בכלל האינטרסים הציבוריים עליהם יש לשמור במשק האנרגיה. זהו מהלך שיש לו הגיון פוליטי, אך הוא חסר הגיון מצד הצרכים של משק האנרגיה.

מסוע הפחם בתחנת החשמל אורות רבין (צילום: דבר ראשון).

חלק מגורמים שמשפיעים על תעריף החשמל ולא נכללים ברפורמה:

• חובות חברת החשמל: החברה מצמצמת במהירות את חובותיה בשנים האחרונות, שמסתכמים כעת בקצת יותר מ-40 מיליארד שקלים. לאחרונה החברה חתמה על הסדר נכסים עם המדינה ועיריית תל-אביב שיחסוך לה כ-150 מליון שקל בשנה בתשלומי ריבית, ויזכה אותה גם בתמורה עתידית בגין מכירת קרקעות. סיכום קודם על הסדר החוב הפלסטיני מוטל בספק, בשל פיגורים בתשלום בצד הפלסטיני, וכן חוסר הנכונות עד כה מצד מדינת ישראל להעניק גיבוי מלא לזכיה בבוררות הבינלאומית מול מצרים, בשל הפיצוצים בצינור הגז ב2011. הממשלה מעדיפה כנראה למחול על החוב לחברה הציבורית, בכדי לסייע ליזמי הגז הפרטיים לייצא גז למצרים בעתיד. אמנם גם לרפורמה יש השפעה על חובות חברת החשמל, אך היא "נמהלת" בקרב שאר הגורמים המשפיעים על גורם דרמטי זה.
• שילוב אנרגיות מתחדשות: בעבר האוצר סבסד חשמל נקי, בשל השיקול הסביבתי בלבד. מחירי החשמל הסולרי יורדים במהירות, וגם ימשיכו לרדת בשנים הקרובות והם כבר נמוכים מעלות הפקת חשמל בגז. לעומת זאת, הם סובלים מבעיית אמינות, בשל ההישענות על שעות האור ועל מזג האוויר, ולכן הסתמכות עליהם כיום איננה אפשרית ללא שדרוגים לרשת החשמל, ולהקמת מתקנים לאגירת אנרגיה, תחום שעדיין נמצא בחיתולים. בסך הכל, שילוב האנרגיות המתחדשות צפוי בשלב הראשון לייקר את החשמל, אך להשתלם בעתיד, ככל שישתכלל התחום.
• מס על פחם ועל גז: ממשלת ישראל מתכוונת להגדיל את המס על הפחם. התחנות הפחמיות של חברת החשמל הן צרכניות הפחם המרכזיות, והחלטה זו צפויה לייקר את החשמל ב2019 במאות מליוני שקלים. בעתיד, ייכנס לתוקף גם מיסוי על שימוש בגז טבעי, וגם הוא צפוי לייקר את החשמל.
• ביטחון אנרגטי: במשרד האנרגיה שואפים להעביר את התחנות הפחמיות מתחנות פעילות לתחנות במצב שימור, אשר מוסיפות גיבוי למשק החשמל במקרים של תקלה באספקת הגז. עלות ההפעלה הקבועה של תחנה בשימור היא בין 50-70% מעלות ההפעלה שלה כיום, ולכן מהלך זה צפוי לייקר את מחיר החשמל.
• התייעלות אנרגטית: ככל שתצליח הממשלה להתייעל מבחינה אנרגטית, הרי שהיא תדחה הקמת תחנות כח ובכך תחסוך בזיהום אוויר וגם בעלות החשמל. מנגד, התכנית הלאומית לכך פורסמה בלחץ עתירה של עמותת אדם טבע ודין, והיא עומדת בסתירה למדיניות שר האנרגיה יובל שטייניץ (הליכוד), להגביר את השימוש בגז טבעי ככל שניתן, לפחות כל עוד 3 צינורות גז, המחוברים ל-3 מאגרי גז מפותחים. כיום המשק נשען על מונופול של מאגר אחד – 'תמר', אשר יש לו גיבוי חלקי בלבד בדמות אניית LNG – גז טבעי נוזלי מול חופי חדרה וגיבוי נוסף של מאגרי סולר ומזוט, המהווים דלקים יקרים מאוד, מזהמים מאוד ומפחיתים את יעילות תחנות הכח לאחר השימוש בהם.
• איכות הפיקוח: חברת החשמל נאלצת להתמודד עם מספר רב של רגולטורים – משרד האוצר, רשות החשמל, המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגיה, רשות ההגבלים העסקיים, רשות מקרקעי ישראל, משרד הביטחון ורבים אחרים. לא תמיד הם מצליחים להציב בפניה דרישות קוהרנטיות. לטענת פרופסור אשר טישלר, המומחה למשק החשמל, גם הגוף המקצועי ביותר – רשות החשמל – אינו מקצועי מספיק, ואינו תמיד מסוגל לפקח ביעילות על החברה. בכדי לייעל את משק החשמל על הממשלה למצוא דרכים לפשט את הפיקוח, להגביר את התיאום בין הרגולטורים השונים וגם לחזק אותו מבחינה מקצועית.