עם פרסום הדו"ח השנתי של הממונה על השכר ביום רביעי השבוע, יצאו כל העיתונים הכלכליים בכותרות הממוחזרות על שיאני השכר – חלק שולי בדו"ח ובמציאות של מאות אלפי עובדי המגזר הציבורי. נשים לרגע בצד את הסיבות לעיסוק הציבורי והתקשורתי בנושא שהפך לכלי ניגוח בכל עובדי המגזר הציבורי באשר הם, וננסה במקום זאת להאיר קצת על חלק מרתק אחר בדוח שמשום מה נותר בצל:  שאלת הפריון במגזר הציבורי ודרכי המדידה שלו.

נתחיל בכך שבניתוח שמציג הדו"ח יש כשל לוגי: כדי להסביר מדוע הוא נדרש לעסוק בשאלת הפריון במגזר הציבורי מציג הממונה על השכר את הפריון הנמוך לשעת עבודה בישראל ולאחר מכן טוען כי "יתכן ופער הפריון במגזר הציבורי חריף עוד יותר מזה שבמגזר העסקי". לאחר מכן מציג הממונה על השכר את האופן שבו מודדים את הפריון במגזר הציבורי. "בחשבונאות לאומית התוצר הממשלתי שווה להוצאה הממשלתית על שכר וקניות (ופחת) ולכן מקובל לראות את ההוצאה של המגזר הציבורי כתפוקה שלו". כלומר, ההשפעה של המגזר הממשלתי על הפריון היא נגזרת ישירה של השכר של עובדיו. מאחר ולא ניתן למדוד את הפריון של המגזר הממשלתי דרך ההכנסה הנובעת ממכירת השירותים כמו במגזר הפרטי, השיטה המקובלת היא מדידת הפריון דרך השכר של העובדים.

בחינת יעילות עובדי המגזר הציבורי במדדי פעולות, כלומר כמה פעולות עושה הממשלה תוך ניצול כמות משאבים מסוימת, לדוגמא מספר הדו"חות שנותן שוטר במשמרת, היא בעייתית מאחר והיא לא מעודדת את המשטרה לאכוף את חוקי התנועה אלא מעודדת את השוטר לתת דו"חות

אם נחזור לתחילת הדו"ח הרי שהשכר הממוצע של העובדים במגזר הממשלתי הוא גבוה, הן ביחס לשוק הפרטי והן ביחס לממוצע ה-OECD, כך שלמעשה, בשאלת הפריון כפי שהיא נמדדת במדדים המקובלים, עובדי המגזר הציבורי תורמים את חלקם ככל שהשכר שהם מקבלים גבוה יותר. בכלל, מדידת הפריון והפריון לנפש או לשעת עבודה במסגרת לאומית היא מדד מפוקפק. זאת לעומת מדד פריון של מפעל מסוים או של ענף. ההשוואה בין הפריון של עובד על אסדת נפט, עובד שמייצר אפליקציה ועובד שניצב מול כיתת תלמידים הוא חסר משמעות. השוואה בין שני עובדים שמייצרים את אותו המוצר, לדוגמה רכב או ק"ג עגבניות, בתנאים שונים יכולה דווקא להיות משמעותית ולתרום לשיפור תהליכי הייצור.

בכל זאת יש חשיבות להבין האם המגזר הממשלתי, כמו כל מגזר אחר עובד ביעילות ואילו שינויים – בשיטות העבודה, בטכנולוגיה, בהכשרת העובדים או בתגמול שלהם – יכולים לשפר את השירות שהם נותנים לאזרחים. בהמשך הדו"ח, לאחר שהוא מציג את הבעייתיות במדד המקובל לבחינת הפריון של העובדים במגזר הציבורי באמצעות שכרם (מדד המבוסס על תשומות), מפרט הממונה על השכר את הקושי שבבחינת הפריון במגזר הציבורי במדדים חלופיים.

עובדות ועובדים במגזר הציבורי (צילומים: פלאש90).

בחינת יעילות עובדי המגזר הציבורי במדדי פעולות, כלומר כמה פעולות עושה הממשלה תוך ניצול כמות משאבים מסוימת, לדוגמא מספר הדו"חות שנותן שוטר במשמרת, היא בעייתית מאחר והיא לא מעודדת את המשטרה לאכוף את חוקי התנועה אלא מעודדת את השוטר לתת דו"חות. ריבוי הפעולות הנמדדות לא בהכרח מייצרת את התוצאה הרצויה ולכן בעייתית.

כיצד ניתן למדוד פיגועים שלא יצאו אל הפועל כי החייל או השוטר במחסום נראו ערניים? ואיזו תקרית דיפלומטית נמנעה בגלל היעילות של השגרירות בצרפת?

בחינת יעילות עובדי המגזר הציבורי במדדי תפוקות גם היא בעייתית. התופעה המוכרת שבה בתי ספר לא רוצים לקבל תלמידים שסיכויי ההצלחה שלהם להשיג תעודת בגרות נמוכים היא דוגמא לכך. החלת מדד כזה עלולה לגרום לרופאים להעדיף חולים עם סיכויי החלמה גבוהים על פני חולים קשים יותר. כיצד ניתן יהיה להעריך האם ירידה במספר תאונות הדרכים נגרמת בגלל יעילות המשטרה באכיפה, יעילות משרד התחבורה בשיפור התשתיות או דווקא שיפורים טכנולוגים של יצרני המכוניות? כיצד ניתן למדוד פיגועים שלא יצאו אל הפועל כי החייל או השוטר במחסום נראו ערניים? ואיזו תקרית דיפלומטית נמנעה בגלל היעילות של השגרירות בצרפת?

בחינת יעילות במדדי שביעות רצון גם היא מציגה מספר בעיות. למשל, מי צריך להיות שבע רצון מכך שרשות המיסים עושה את תפקידה נאמנה? האם נכון למדוד את החלטות השופטים על פי שביעות הרצון של העותרים או הנאשמים שקיבלו פסק דין? וכיצד בכלל ניתן לכמת שביעות רצון למדדי פריון? שביעות רצון הוא מדד מאוד אינדיבידואלי וסובייקטיבי שלעיתים רבות מושפע מהלכי רוח, קמפיינים תקשורתיים ויח"צנות, יותר מאשר מהיעילות הממשית של הממשלה בנושא מסוים.

לזכות הממונה על השכר יאמר כי הוא לא מחפש את נוסחת הקסם שתכריע באיזה מדד יש לבחון את כלל הפעילות של הממשלה. הוא מודע לבעיות של אופני המדידה השונים ואף מפרט חלק מהן בדו"ח. התשובה שהוא מספק היא שיש לייצר מדדים מורכבים המותאמים לכל סוג של פעולה שלטונית. "ככלל, אין שיטת מדידה מושלמת ולכל שיטה יתרונות וחסרונות משלה. בחירה מושכלת של אינדיקטורים מסוגים שונים ושילוב נכון שלהם יביא לתוצאות אופטימליות תחת המגבלות הקיימות. על האינדיקטורים השונים לשקף את רמת התפקוד של המערכת, להיות ברי מדידה וברי השוואה לאורך זמן".

חיילי צה"ל. האם יש להם פריון גבוה בעבודה? צילום ארכיון – למצולמים אין קשר לכתבה (צילום: דובר צה"ל)

אפשר גם להניח שבכירי האוצר מודעים לכך שאופני המדידה והערכה מגדירים באופן עקיף את המטרות של כל ארגון. כך למשל כשאופני המדידה והערכה המרכזיים של מערכת החינוך הם ציוני הבגרות, המערכת כולה תראה את ההצלחה בבגרות כמטרה שאליה יש לחתור לעומת הקניית ערכים, מיומנויות חברתיות או למידה משמעותית שאינם נמדדים על פי רוב.

באמצעות הסכמי השכר קובעים כלכלני האוצר מה יהיו אופני ההערכה והמדידה של יעילות זרועות הממשלה השונות וכך למעשה הם יקבעו מהן המטרות שאליהן המערכות האלו צריכות לשאוף

לאחר כל הסקירה הזו על פריון ואמצעי מדידה עולה השאלה הרחבה יותר: מדוע אנשי האוצר הם אלה שמבקשים לעצב את מערכי מדידת הפריון? אם המסקנה שעולה מדו"ח הממונה על השכר היא שפריון אמיתי נמדד באופנים מורכבים ומותאמים לפעולות השונות ולא ניתן לכמת אותו באופן רציני למונחים כספיים, מדוע דווקא אנשי משרד האוצר הם אלו שרוצים להנחיל לשאר המערכות מדדי פריון ויעילות? האם לא עדיף שיהיו מומחים לחינוך המגיעים מחוץ למערכת ובוחנים את הישגיה ויעילותה ובכך גם מגדירים מהי המשמעות של מערכת יעילה? האם לא עדיף שמומחי ביטחון יבדקו את התפוקות של מערכת הביטחון? מדוע דווקא הכלכלנים הם אלו שמבקשים להכניס את כלל הפעולות האנושיות לתוך מדדים שיכריעו יעיל או בזבזני?

התשובה לכך פשוטה והיא מחולקת לשניים. החלק הראשון קשור לתפישה המעוותת שבעל המאה הוא בעל הדעה. הממונה על השכר מעתיק את ההיגיון מעולם העסקים. הוא תופס את עצמו כבעל המאה – זה שמשלם את שכר העובד ולכן לו יש את האינטרס לקבל עובד יעיל שנותן תפוקה. התשובה השנייה קשורה לעודף הכוח שנצבר במשרד האוצר על פני משרדי הממשלה האחרים. כמו שהאוצר שולט בתקציבי המשרדים ובכך קובע את סדרי העדיפויות גם בתוך תחום סמכויות המשרד, כך גם בתחום השכר. באמצעות הסכמי השכר קובעים כלכלני האוצר מה יהיו אופני ההערכה והמדידה של יעילות זרועות הממשלה השונות וכך למעשה הם יקבעו מהן המטרות שאליהן המערכות האלו צריכות לשאוף.