קביעת תקציב המדינה הוא ההחלטה הגורלית ביותר שמקבלת הרשות המחוקקת, ויש לה השפעה מכרעת על החיים של כולנו. איך הייתם מרגישים אם מי שהיה מקבל את ההחלטות האלו היה גוף של פקידים, לא נבחרי ציבור? נייר עמדה שפרסמה קרן המטבע העולמית ממליץ להעביר חלק נכבד מהאחריות הפיסקלית לידי מועצות מומחים, שאינם נבחרת באופן דמוקרטי, שיקבלו למעשה סמכות גדולה בקביעת המדיניות התקציבית של המדינות בהן יוקמו. בישראל הצעות כאלו נבחנו ונדחו בעבר, אך יש להן תמיכה לא מבוטלת בקרב כלכלנים וגורמים במערכת הפוליטית.

בשנים האחרונות הולכת ומתגברת הקריאה להקים "מועצות פיסקליות", שמטרתן "לפקח" על ההוצאות הציבוריות של הממשלות הנבחרות, ולרוב, תחת המונח "אחריות פיסקלית",  לדאוג לכך שהממשלה מיישמת מדיניות של צמצום תקציבי. לפני מספר ימים פרסמה קרן המטבע הבינלאומית דו"ח בנושא חוקים פיסקליים, כשאחת ההמלצות המרכזיות שמופיעות בדו"ח היא הקמתן של מועצות פיסקליות. במדינות רבות בעולם הרעיון הזה כבר מיושם: גוף עצמאי, חיצוני לממשלה ומאוייש על ידי פקידים, שתפקידו לדווח לציבור על חריגות תקציביות של הממשלה, ולדאוג לציות של הממשלה לכללים הפיסקליים.

לכאורה, למועצות מסוג זה אין יכולת קבלת החלטות ממשית, ומטרתן היא לתפקד רק כ"כלב שמירה תקציבי". עם זאת, צריך לזכור שאותם גופים ממונים בדיוק כדי ללחוץ על הממשלות לצמצם את התקציבים שלהם, כמעין מנוף ללחץ ציבורי. למעשה, מדובר בעוד דרך ללחוץ על מדינות העולם ליישם מדינות צנע- צמצום תקציבי- בלי לשאול את אזרחי אותן המדינות, ומבלי שיצטרכו לעמוד במבחן הבוחר.

בישראל לא קיים גוף כזה, אבל הרעיון עלה כבר מספר פעמים בעבר. ב-2013 לחצה קרן המטבע על ישראל להקים מועצה פיסקלית, כשטעות בתחזיות של משרד האוצר הביא לעליה של 4% בגירעון. אז הצליח משרד האוצר למנוע את הקמת הגוף, ולפני מספר חודשים ועדת קוצ'יק (הידועה בתור "הועדה לבחינת מבנה הנהלת האוצר") שקלה להמליץ על הקמת גוף כזה בישראל. בעולם הולכים וגוברים הקולות הקוראים להעניק לאותם הגופים יכולת להשפיע באופן ישיר על התקציב, על ידי הטלת וטו על החלטות הממשלה. האם בעתיד נהיה בשליטה על התקציב שלנו, או שפקידים יחליטו עליו בשבילנו?

'אובייקטיביות' ניאו ליברלית

באליטה הכלכלית העולמית מתקיימת מזה שנים שיחה ערה על תפקידם של אותן מועצות פיסקליות. "כבר העברנו את השליטה על מדיניות הריבית לבנקים המרכזיים העצמאיים" כתב לפני מספר שנים הכלכלן הבריטי סיימון וורן לואיס, "האם העברת השליטה לגוף חיצוני יכול לשחק תפקיד גם בשליטה על ההוצאה והחוב הלאומיים?". כיום עוד לא קיימות מועצות בעלות שליטה ישירה על תקציב המדינה, אך מבחינת כלכלנים רבים, זהו הצעד הבא בריסון התקציב.

מועצות מהסוג הזה קיימות כבר היום ב-39 מדינות בעולם, כאשר קרן המטבע דוחפת להקמתן פחות או יותר בכל המדינות איתן היא מקיימת קשר. אותן המועצות מציגות את עצמן כנותנות שירות לציבור על ידי חשיפת מידע על הפרות של הכללים הפיסקליים. במדינות רבות אותן המועצות מחויבות על פי חוק לפרסם דו"חות על החלטות פיסקליות אותן מקבלת הממשלה, ולהתריע על "סכנות פיסקליות", או במילים אחרות- הוצאה מעבר למה שמאפשרים הכללים הפיסקליים.

קרן המטבע החלה בפרויקט הקמת המועצות אחרי המשבר הכלכלי של 2008. בתקופה זו ממשלות מערביות רבות הגדילו משמעותית את ההוצאה הציבורית, כדי להתמודד עם המיתון המעמיק. קרן המטבע התנגדה לצעדים אלו של ממשלות המערב, והחלה לדחוף להקמתן של מועצות עצמאיות, שיוכלו לתרום ללחץ הציבורי נגד הרחבה תקציבית, ולעגן בחוק את תפקידן כיועצות פיסקליות לממשלה.

כך, החלו לצוץ ברחבי אירופה מועצות מסוג זה עד שהיום הן קיימות בכל מדינות האיחוד. בבריטניה הוקמה "מועצת האחריות התקציבית" בשנת 2010, בגרמניה הוקמה "המועצה ליציבות" וב-2013 הוקמה בצרפת "המועצה העליונה לניהול כספי ציבור".

מבחינת קרן המטבע, תפקידן של מועצות היא לחשוף באופן ציבורי כל סטייה של הממשלה מהקו של צמצום תקציבי. "הקמתן של מועצות פיסקליות אינן מחליפות את הכללים הפיסקליים, אלא מוסיפות להן" כך נכתב בדו"ח.

עוד נכתב כי "מועצות אלו יכולות להגביר את תשלום המחיר הציבורי אותם ישלמו ממשלות שלא יעמדו בכללים הפיסקליים". איך הן עושות את זה? אחד הכלים המרכזיים שיש ברשותן של אותן המועצות הוא התחזיות האלטרנטיביות. למעשה, המועצה מפקחת על התחזיות של משרד האוצר. יש לה גישה למאגרי המידע של האוצר, והיא מבצעת תחזיות במקביל לאלו של הממשלה. המטרה בתחזיות אלטרנטיביות אלו היא לחשוף מקרים בהם האוצר עשוי לשקר לגבי ההכנסות העתידיות שלו, כדי להצדיק הוצאות שלמעשה חורגות מהכללים הפיסקליים.

כך למשל, בסלובניה הסתיימה שנת 2017 בעודף תקציבי. כאשר גורמים בממשלה הציעו להשתמש בעודף זה כדי להגדיל את ההוצאה הציבורית, התערבה המועצה הפיסקלית וטענה כי התחזיות של האוצר לעתיד הן שקריות, וכי יש להשתמש באותם העודפים לטובת כיסוי חובות. בצרפת, לעומת זאת, אישרה המועצה הפיסקלית בצרפת את התחזיות הכלכליות של ממשלת מקרון, לפיהן נדרשות רפורמות רחבות בסקטור הציבורי הכוללים קיצוצים תקציביים והפרטות.

העתיד נראה דמוקרטי פחות?

אמנם המועצות השונות בעולם מחזיקות בכוח שונה מאד אחת מהשניה, אך הקריאה לאפשר לאותן מועצות להחזיק בכוח ממשי על התקציב הולך וגדל בשנים האחרונות. "אם אותן המועצות רק יהיו גופים מייעצתים בלבד, האם הן יוכלו להיות אפקטיביות במניעת העלמת העין מהגרעון?" תוהה וורן-לואיס במאמרו. לאחרונה החלקו קריאות באיחוד האירופי, ובעיקר בגרמניה, לאפשר למועצמות אלו להטיל וטו על החלטות נבחרי הציבור במדינות שלא עומדות בכללים הפיסקליים של האיחוד.

במצב כזה, יהיו אלו פקידים ולא נבחרי ציבור שיקבלו את ההחלטות המשמעותיות ביותר במערכת הפוליטית. בנוסף, יאבד הציבור את הכלי המרכזי שיש בידו כדי לעצב את המדיניות הכלכלית- האיום שלא להצביע יותר למי שמקבל את ההחלטות. מי שמקבל את ההחלטות במקרה כזה יהיה מינוי מקצועי.