כלכלת ישראל נעה בין שני קצוות של סקאלת ניהול הכלכלה במדינה דמוקרטית.

בעשורים הראשונים לקיומה, מדינת ישראל התנהלה בצורה ריכוזית ביותר, כשחלקים גדולים מאוד בתעסוקה, בהון וברכוש היו בבעלות ממשלתית או ציבורית. שליטה ציבורית זו אפשרה להתמודד עם גלי העלייה הגדולים והמצב הביטחוני הקשה כדי לגרום לאחת העליות המהירות ביותר ברמת החיים במשקים מודרניים.

עם השנים התהפכה המדיניות, והמדינה החלה לקשור את ידיה שלה עצמה: הפחתת המעורבות דרך קיצוצים בתקציב והורדות מסים, ביטול הפיקוח על סחר במטבע זר וסדרה גדולה של הפרטות שאפשרו למספר לא גדול של בעלי הון מקומיים להפוך למגה-עשירים.

מגוּבּה באידאולוגיה של קידוש השוק, מנסה המדינה לפרוש מתפקידה כאחראית על כלכלת ישראל ועל רווחת האזרחים. ככל שתהליך זה מתקדם, הצמיחה לנפש בישראל דווקא יורדת.

אמנם, ככל שהמשק יותר מפותח, קשה יותר להצמיח אותו במהירות, אך גם לנסיגת המדינה יש אחריות גדולה – פינוי המקום ליזמות הפרטית בעמדת ההובלה לא הצליחה לפצות כראוי על החוסר ביוזמה ציבורית.

להשקעה ממשלתית יש חסרונות: תהליכי קבלת ההחלטות בה הם לרוב מסורבלים יותר ואיטיים יותר. מאבקים פוליטיים בהווה עלולים להביא לקיצוצים ולהקשות על קידום תכניות ארוכות טווח. יש מי שקובע שפוליטיקאים נמצאים בעמדת פתיחה פחות כשירה לקבלת החלטות כלכליות משום שם משקיעים ב"כספם של אחרים".

עם זאת, יש להשקעה ממשלתית גם יתרונות: עלות המימון שלה נוחה יותר, ורק דרכה ניתן להשיג יעדים חברתיים ששום משקיע פרטי לא ייקח על עצמו לקדם. למרות הידע הכלכלי הרב שהצטבר, ייתכן שלמנהיגי הכלכלה של ימינו יש מה ללמוד מהתעוזה והאחריות שגילו ממשלות ישראל הראשונות בתחום הכלכלי, וגם בשנת ה-70 למדינה לא להוציא אותה לפרישה מאחריות על כל רווחת האזרחים.

הגרף מראה את הירידה בצמיחה של המשק הישראלי, משנות ה-50' אז הצמיחה הייתה 5.4%, לשנות ה-2000, שהצמיחה עומדת על 1.3% בממוצע לשנה. גרפיקה: דבר ראשון

ראשית המדינה: כיצד נולד הנס הכלכלי של ישראל ?

העלייה ההמונית עם קום המדינה נחשבת להישג חברתי וכלכלי יוצא דופן. על אף העזרה החיצונית הגדולה שאפשרה לישראל לקום, הכסף נותב להשקעות נבונות, כמעט כולן בהשקעה ממשלתית, שאפשרה למדינה להתבסס ולשגשג במהירות.

בתוך 18 חודשים מקום המדינה הוכפלה האוכלוסייה מכ-650 אלף איש ל-1.3 מיליון. גידול בשיעור שלא נרשם באף אחת ממדינות ההגירה בעולם. העלייה ההמונית המשיכה גם לתוך שנות ה-50. רבים ניבאו לישראל התרסקות כלכלית טוטאלית, אך זו לא קרתה.

ישראל הצעירה הייתה חסרה הון ומכשור בהיקף עצום על מנת לספק מזון, מגורים ותעסוקה לאוכלוסייה הגדלה מיום ליום, שברובה המכריע הייתה חסרת אמצעים, תוך מתיחות ביטחונית מתמדת. כדי להוריד את רמת החיים של ותיקי היישוב הוכרז בישראל משטר הצנע, בעיקר בנושא קיצוב מזון. מדיניות זו הרגיזה רבים מאזרחי המדינה, וגרמה להתפתחות של שוק שחור למוצרי מזון. עם זאת, המדיניות הצליחה למנוע השתלטות של בעלי האמצעים, ולו הצנועים, על היצע המזון, ולספק מנת מזון בסיסית לכל.

בעוד מדיניות הצנע השפיעה על צד הצריכה, היו דרושים למדינה מקורות להשקעה בבניין תשתיות בכל התחומים. ב-1949 העניק הבנק האמריקאי ליצוא וליבוא, הלוואה של 100 מיליון דולר, ששימשה בעיקר לפיתוח תשתית חקלאית. מדובר בסכום גדול מאוד להלוואה יחידה במחירים של אז, אך צנוע ביחס לצורכי המשק הרחבים.

ימי הקמת המדינה היו גם ימי המאבק בין המערב הדמוקרטי לרוסיה הסובייטית על תמיכתן של המדינות שנחרבו בימי מלחמת העולם השנייה. "תכנית מארשל" הייתה תכנית השקעות אדירה של הון אמריקאי בכלכלת מערב אירופה, שסייעה לשיקום בעזרת מדיניות רווחה ושימשה כחסם פוליטי כנגד הגוש הקומוניסטי. "נקודה ארבע" (Point Four) הייתה תכנית ההמשך שלה למדינות נוספות, במתכונת דומה.

רוברט ר' נתן, היה כלכלן אמריקאי ממסדי בעל נטייה ליברלית, שערך ב-1950 ניתוח מעניין במיוחד של הכלכלה הישראלית בשנותיה הראשונות, ובו המלצה לשלב את ישראל כיעד להשקעות אמריקאיות.

לפי נתן, גם ארה"ב העשירה לא הייתה מצליחה לקלוט אוכלוסייה גדולה כל כך ומהר כל כך כמו ישראל ללא היזקקות לסיוע חיצוני גדול. הוא המליץ להזרים לישראל השקעות זרות, שכן לא מדובר בנדבה אלא במדינה צומחת, שמסוגלת להעניק החזרים כלכליים גבוהים על ההלוואות, באופן שיפצה על הסיכון שבהשקעה.

תשומת לב מיוחדת העניק למבנה הכלכלי של ישראל: "מדובר במשק מעורב, מהכי קפיטליסטי ועד הכי שיתופי. ישנן קהילות חקלאיות (קיבוצים, א.ר.) ללא כל בעלות פרטית על נכסים… ומנגד 85% מהתעשייה בישראל היא בידיים פרטיות. יש בהן רווחיות יפה, אך גם בתעשייה ישנם קואופרטיבים בבעלות תנועת העבודה".

נתן מזהיר מפני ניסיון להתערב במבנה המשק הישראלי על ידי ממשלות זרות או משקיעים זרים: "אם תבקשו לבטל את הקואופרטיבים, השקעות הון פרטיות יסורבו על ידם. הישראלים מסדירים בדרכם הדמוקרטית את המבנה הכלכלי המתאים להם".

דוד בן גוריון משתתף בכינוס בתל אביב, לציון 28 שנים להקמת ההסתדרות, 1947 (צילום: Kluger Zoltan / לע"מ).

מה שישראל לא הייתה מסוגלת לגדל, היא הייתה מוכרחה לייבא, ולשם כך דרוש מטבע חוץ. הוויכוח הפנים ישראלי על הסכם השילומים עם גרמניה ב-1952 הוכרע לתמיכה בהסכם, ובעקבותיו העבירה ממשלת גרמניה המערבית לממשלת ישראל 3 מיליארד מארק במצטבר במשך 13 שנה, וכן החלה לשלם הקצבות אישיות לניצולי השואה.

הסכם זה העניק לישראל גישה לזרם קבוע של מטבע חוץ, ואיפשר לישראל להתמודד עם אתגרי קליטת העלייה במהירות גוברת. למרות ההבדלים בין מקורות ההון – הלוואות זרות, שילומים, או משקיעים פרטיים – בשנות ה-50 בחרה ממשלת ישראל להשתמש בכסף באמצעות יוזמה ציבורית חסרת תקדים של מפעלי השקיה, דיור, תיעוש והקמת יישובים.

אחרי שנים של חנק תקציבי בעשורים האחרונים, השקעה ציבורית מסיבית נדרשת כיום בישראל, ואפילו בארה"ב, שלא סיימה להיחלץ מהמשבר הפיננסי מלפני עשור. 

שנות הליברליזציה של שוק המטבע

בעשורים הראשונים לקיומה של מדינת ישראל, המסחר במט"ח היה תחת פיקוח הדוק של המדינה. אז, שלטה המדינה כמעט באופן מוחלט על כניסה ויציאה של הון מישראל, במטרה לקבע את ערך השקל ולמנוע תנודתיות בשער החליפין.

בשנות ה-70 אפילו החזקת חשבון דולרי בניגוד לכללים גרמה לנבצרות של יצחק רבין מראשות הממשלה.

באותם השנים קבע משרד האוצר את הערך הרצוי לשקל, שיעודד את הצמיחה המירבית, ואילו בנק ישראל הופקד על שמירת ערך זה. מנהיגיה של ישראל האמינו אז כי ערך השקל, שמשליך על חלקים נרחבים מהמשק הישראלי, הוא עניין שהמדינה צריכה לקבוע לטובת אזרחיה, ולא כוחות השוק.

החל משנות ה-80 החל המהפך במדיניות – ליברליזציה של שוק המטבע בישראל. המדינה הלכה והסירה את ההגבלות שהטילה על מסחר של גרמים פרטיים במטבעות, ויצרה למעשה שוק מט"ח מקומי. באותן שנים החליטה המדינה גם לבטל את הקיבוע של ערך השקל, ולאפשר לו לעלות ולרדת בתוך טווח שנקרא "רצועת האלכסון", שמשמעותה היא פיחות צפוי ומצטבר בערך השקל לעומת הדולר.

אז טענו מנהיגי הכלכלה הישראלית שתנודתיות מוגבלת בערך השקל היא מחיר שיש לשלם לטובת יצירת שוק חופשי בשוק המט"ח. רצועת האלכסון נועדה לשמור על ערך השקל יציב במידה סבירה, ולאפשר ליצרנים הישראלים לתכנן את פעילותם הכלכלית מתוך הנחה כי טווח זה ישמר. ממציא השיטה, הכלכלן פתחיה בר-שביט, הזהיר ב-2001 מפני ביטולה, שיגרום לדעתו להפחתה בצמיחת המשק.

מנהיגיה של ישראל הלכו והרחיבו את תחום רצועת האלכסון לאורך השנים, עד שבשנת 2005 הוא בוטל באופן סופי. סטנלי פישר היה זה שהפך את הליברליזציה המוחלטת של השקל לדרישה מרכזית מהדרג הפוליטי, כתנאי להתמנותו לנגיד בנק ישראל ב-2005.

סטנלי פישר (ארכיון. צילום: פלאש90).

בהמשך, הפך את השקל למטבע בסחירות חופשית (מטבע בר-המרה). כיום שער השקל הוא למעשה "צף" ויכול לנוע בחופשיות, בהתאם לפעילות של גורמים פרטיים שונים בשוק המט"ח.

לכן, יצרנים וסוחרים בישראל צריכים לשלם היום עלויות גידור מטבע – ביטוח מפני סיכוני שינוי השערים בשוק המט"ח. המרוויחים העיקריים מהשינוי הם סוחרי מטבע – בנקים וסוחרים עצמאיים, בארץ ובחו"ל.

לשם השוואה, ממשלת סין קובעת בעצמה את שער היואן הסיני, בצורה שגורמת לנשיא ארה"ב להתרגז. יתרה מכך, מבין ארבעת המטבעות הנפוצים בעולם רק שניים סחירים באופן חופשי – דולר ואירו. היואן הסיני וגם הרופי ההודי אינם מטבעות בסחירות חופשית. השילוב בין הסחירות החופשית של השקל ומחיר שנקבע בשוק הופכים אותו לחשוף מאוד לתנועות הון ספקולנטיות, על חשבון צרכי היצרנים והסוחרים במוצרים לא פיננסיים.

בפשטות, נסיגת המדינה מפיקוח על הסחר במטבע חוץ היא מהלך פוליטי שחיזק את הסוחרים המקצועיים בכספים על חשבונם של כל השאר.

האיש השמן של נתניהו משתקם מתת-תזונה

האינתיפאדה השנייה, שפרצה בספטמבר של שנת 2000, הכניסה את המשק הישראלי למיתון. ממשלתו של אהוד ברק נפלה, והוא הוחלף על ידי אריאל שרון מהליכוד. בבחירות הבאות, שלוש שנים מאוחר יותר, מינה שרון את בנימין נתניהו לתפקיד שר. מעמדה זו, ובהסכמת שרון, ניצל נתניהו את המיתון ליישום מדיניות כלכלית חדשה של הרעבת המגזר הציבורי.

לפי נתניהו, הסקטור הפרטי הוא "האיש הרזה", שנאלץ "לסחוב על גבו את האיש השמן" – הוא הסקטור הציבורי – ש"צורך כסף, אבל לא מייצר כסף". למעשה, הכסף נוצר בכלל בבנקים, ללא קשר לבעלות עליהם. אבל גם אם התכוון נתניהו לרווחים, הרי שהחברות הממשלתיות מעבירות תמלוגים ודיבידנדים לממשלה, אז וגם היום, וגם שאר הסקטור הציבורי – שאינו מייצר רווח כספי – מייצר ערך בלעדיו אין קיום לסקטור הפרטי. ברמה הפשוטה ביותר, לרכב פרטי לא יהיה היכן לנסוע ללא הכביש הציבורי.

תחת אותה תפיסה אידאולוגית המשיך נתניהו בשינוי המדיניות המשמעותי שכונה על ידי קודמו בתפקיד, סילבן שלום, בשם הציני "חומת מגן כלכלית": פגיעה חריפה בתשלומי הקצבאות, הקפאת תקנים במגזר הציבורי, פגיעה בזכויות הפנסיה, קיצוצים קשים בחינוך ובמגזר הציבורי בכלל וקידום הפרטות שונות. מדיניות זו לא הגנה, אלא דווקא חשפה את השכבות החלשות לפגעי השוק.

אחד ממבצעי המדיניות המרכזיים היה אורי יוגב, אז הממונה על התקציבים באוצר, שהתראיין בגילוי לב והודה כי האינתיפאדה והמיתון היו רק תירוץ: "הצלחנו לנצל את תקופת המיתון כדי לשנות את כללי המשחק" אמר, "ולקדם את המהפכה הדרמטית מכולן – שבירת העבודה המאורגנת בישראל".

אורי יוגב יו"ר החברות הממשלתיות (צילום ארכיון: פלאש 90)

בין 2003 ל-2011 התרחב פער ההכנסות במדינה לרמות הגבוהות ביותר בתולדותיה, וגם ביחס למדינות המפותחות באופן כללי. המטרה המוצהרת של הקיצוצים הייתה "לדחוף" נתמכי קצבאות לשוק העבודה. בפועל, למקבלי הקצבאות היה קשה עד בלתי אפשרי למצוא עבודה שכן הם חסרו הכשרה מקצועית רלוונטית. עם השנים, אכן גדלה ההשתתפות בשוק העבודה, כולל אוכלוסיות המתמודדות עם חסמים קשים יותר כמו גברים חרדים ונשים ערביות. בניגוד להצהרות, היציאה לעבודה ממעטת לחלץ מעוני, בשל משרות חלקיות ושכר נמוך גם במשרות המלאות.

המפנה של ממשלת נתניהו השנייה

ב-2009 נבחר בנימין נתניהו לראשות הממשלה בפעם השנייה. מפלגת העבודה בראשות אהוד ברק הייתה שותפתו לקואליציה, בתמיכת יו"ר ההסתדרות דאז עופר עיני. נתניהו התחייב לשיפור בחוקי העבודה – כמו חובת מו"מ בתום לב מטעם המעסיק עם ועדי עובדים חדשים, ואילו מפלגת העבודה הייתה שותפת למדיניות הכלכלית של נתניהו, לרבות קידום הפרטת הקרקעות ותשתיות נוספות.

נתניהו ידע במה הוא זוכה, אך ייתכן שהעריך בחסר את יכולתה של ההסתדרות לחזק את כוחה, בתמיכתו העקיפה. בפועל, עיני בחר להמריץ עד מאוד את פעילותה של ההסתדרות להקמת ועדי עובדים לאחר שנים רבות של התאבנות בתחום. פריצתה של המחאה החברתית בשנת 2011 עוררה ציפיות נוספות לשינוי כיוון במדיניות הכלכלית.

אלכס זבז'ינסקי, הכלכלן של בית ההשקעות דש, ניסה להעריך, כמה תעלה לממשלה המחאה החברתית?

אף שהבחין שיש הבדלים מהותיים בין מהומות "האביב הערבי" למחאה בישראל, העריך כי "סביר להניח שהפתרונות הכלכליים שיוצעו יהיו דומים לאלו בהם נקטו מדינות אחרות – הגדלת הוצאות הממשלה או פגיעה בהכנסותיה על חשבון הגדלת חובה". עוד ניבא כי: "גם בישראל הוצאת הממשלה לצורך הרגעת רוחות המחאה החברתית עשויה להסתכם במספרים דומים במונחי התוצר (1%-1.5%)".

טרכטנברג – קרש הצלה לממשלה

בתחילת המחאה החברתית של קיץ 2011, נקטה הממשלה בטקטיקות כושלות להשתקה. הקריאה: "לכו לפריפריה" לצעירים שמחו בשדרות רוטשילד בתל-אביב, הובילה לצמיחת מאהלי מחאה רבים בפריפריה כנגד הממשלה.

בהמשך, גייס ראש הממשלה את פרופ' מנואל טרכטנברג, אז יו"ר המועצה להשכלה גבוהה, לעמוד בראש ועדה שתשמע במסודר את המוחים ותמליץ לממשלה כיצד לתת מענה. למרות ההקשבה, לטרכטנברג היו דעות מוצקות ושמרניות לגבי הפתרון וזה לא כלל את הגדלת תקציב המדינה.

בשונה מנתניהו, הצגת עמדות זהות על ידי טרכטנברג התקבלה בתקשורת ובציבור בצורה סלחנית בהרבה. טרכטנברג לא הציע גידול של 1.5% בתקציב , אלא של 0%, ואמר "מי שרוצה יותר מא', רוצה פחות מב'".

כראיה לאופן בו דוכאה המחאה, שניים ממוביליה – חברי הכנסת סתיו שפיר ואיציק שמולי נבחרו לכנסת ביחד עם טרכטנברג עצמו, במסגרת מפלגת העבודה. בעוד שבתקופת המחאה שפיר הייתה שותפה לדרישות להגדלת התקציב, הרי שכחברת כנסת היא הסתגלה לעקרונות של טרכטנברג ונתניהו.

תיקון קטן לבעיה גדולה

עם זאת, המחאה לא נכשלה בכל החזיתות. הקריאה לסולידריות חברתית הפכה לגל ההתאגדות משמעותי מאוד, ברובו במגזר העסקי הכולל מעל 130 אלף עובדים מאוגדים בהתאגדויות חדשות, בביטוח, בהיי-טק, בתעשייה וגם בכלי התקשורת.

דוכן התאגדות מחוץ למשרדי חברת רואי החשבון E&Y (תמונה באדיבות וועד העובדים)

ההסתדרות חיזקה את כוחה הארגוני, ובחרה לנצל אותו דווקא לשם הצבת דרישות בעבור העובדים החלשים – העלאת שכר המינימום וקליטת עובדי קבלן להעסקה ישירה.

מדיניות חנק הקיצונית של המגזר הציבורי גרמה לנזקים שזוהו על ידי גורמי כלכלה שרחוקים מהשקפות שמאלניות – בנק ישראל ומשרד האוצר בעצמו. שניהם מזהים את הצורך של ישראל בהשקעה בתשתיות, בעיקר בתחבורה יבשתית, אך גם בנמלי הים והתעופה.

במשרד האוצר אף הכירו בצורך בהעלאות שכר במגזר הציבורי, הן כדי להזרים כוח קנייה למשק, והן כדי להצליח לשמור על אנשים איכותיים בשירות הציבורי. שר האוצר לשעבר יאיר לפיד התיר להגדיל את תקני רשות המסים במאות תקנים והרי זה פלא – גביית המסים צומחת ב-6% בממוצע לשנה באופן עקבי כבר מספר שנים.

ניתן להעריך בזהירות שהישג כזה לא התאפשר רק כתגובה לשיפורים בכלכלת ישראל, אלא גם בהתמודדות עם תת-גבייה של מסים באמצעות הגדלת כוח האדם. שיעורי העוני הקשים בקרב הערבים הובילו לתמיכה של משרד האוצר בתכניות השקעה משמעותיות בחברה הערבית בכדי לצמצם את הפערים ולשפר את הישגיה הכלכליים של המדינה כולה, על אף קשיים לא מעטים ביישומן.

אחרי עשור של עליות מחירים, הצליחו לבסוף מאמצי הממשלה לעצור את עליית המחירים בשוק הדיור. בצירוף עליית שכר ריאלית בשנתיים האחרונות, הרי שמדובר בשיפור בנגישות לדיור. גם בפערי ההכנסות נרשם שיפור קטן בשנים האחרונות והוא צפוי להימשך, לא מעט בזכות מחאת הנכים מהשנה האחרונה.

פעם היו עושים, היום מתמרצים

התיקונים הכלכליים מהשנים האחרונות נעשים במשורה, ובכלים עדינים. גם אם המדינה רואה בעצמה, עדיין, אחראית במידה מסויימת לרווחת האזרחים, ישנה השפעה רבה לאידאולוגיה האמריקאית לפיה "המדינה היא הבעיה, לא הפתרון".

בדרך כלל, הממשלה מעדיפה לערוך מכרזים לשוק הפרטי ולתמרץ משקיעים מקומיים וזרים, לעומת להפעיל בעצמה תכניות השקעה חדשות. הדבר ניכר בהפרטה העמוקה במשרד החינוך, במשרד הרווחה, במשרד התחבורה ובמשק האנרגיה. הבעיה בגישה זו, היא שלא בכל תחום ניתן להגיע להישגים באמצעות תמרוץ של הון פרטי. תחום הדיור מדגים זאת היטב – הממשלה מגדילה את סכומי הסיוע בשכר דירה לזכאים – כספים שנבלעו כולם בהעלאות מחירי השכירות ובעצם הפכו את העניים לצינורות להזרמת כסף ממשלתי לבעלי נכסים. בעקיפים, הממשלה עודדה את עליית המחירים הזו.

בשונה מכך, דיור ציבורי היא שיטה בה המדינה מספקת בעצמה את הדירות ממש, ללא קשר לערכן בשוק כאשר גם מחיר השכירות מותאם ליכולת הכלכלית של הזכאים ולא להיצע ולביקוש בשוק. גם המשבר של השבתת מפעלי "חיפה כימיקלים" ופיטורי העובדים היה עשוי להימנע, לולא הפרטת החברה, ששינתה את מטרותיה. אם בעבר המפעל נועד לספק תעסוקה בעזרת ידע ומשאבי טבע מקומיים, כיום הוא מתנהל בכוונה להשיא רווח מקסימלי לבעלים הזרים בכמה שפחות סיכון.

מבחינת התודעה הציבורית נוצר מלכוד: בימין מתנגדים למעורבות ממשלתיות בשם קדושת השוק הפרטי. רציונלית פחות, אך לעיתים חזקה אף יותר היא ההתנגדות למעורבות ממשלתית גם בשמאל. תשומת הלב הציבורית מופנית לבעיות בסדרי גודל כלכליים נמוכים – היקף הכספים המושקעים ביהודה ושומרון, או שיעור הרווח הפרטי של בעלי מאגרי הגז של ישראל.

מבלי לזלזל בחשיבותן העקרונית של סוגיות אלו, הרי שמבחינה כלכלית, כל תושב במדינת ישראל סובל מנחיתות של 4,000 דולר בכל שנה בהשקעה ממשלתית לעומת מדינה מפותחת ממוצעת. בהשוואה, מדיניות חלופית במשק הגז הייתה חוסכת בחשבון החשמל לא יותר מ-600 שקלים בשנה.

בסיכומו של דבר, מקימי המדינה לא עסקו ב"לתמרץ". הם קלטו עלייה, בנו, פיתחו, רכשו ידע. הם גם טעו טעויות קשות, אך באופן בסיסי, הם ראו את המדינה כמסגרת שתפקידה לדאוג בפועל לאזרחים ולא רק לפקח פיקוח מינימלי על השווקים. כדאי אולי ללמוד מהם כמה דברים