"אני מתכוון לעשות משהו בקשר לביטוח לאומי, אני לא יכול לפרט, זה דבר שלא נעשה בישראל", כך אמר שר הרווחה חיים כץ בכנס האחד במאי של ההסתדרות שנערך ביום שלישי האחרון. כץ שומר את הקלפים קרוב לחזה, אבל ניתוח של מערך הכוחות ובעיקר של תנועת הכספים שסביב הביטוח הלאומי יכול לצייר תסריט אפשרי לתכניותיו של שר הרווחה.

רשות עליונה וחסרת משמעות

באותו ראיון שערך השר עם עורך דבר ראשון שי ניב אמר כץ את הדברים הבאים: "מועצת הביטוח הלאומי מונה 56 חברים. אתה מכיר גוף במדינת ישראל שיכול לנהל משהו עם 56 חברים? אני אמרתי שאני רוצה להוריד את מספר החברים ל-19, אני מוכן לוותר על כל נציגי המשרד שלי". והוסיף: "האוצר לא צריך נציג".

מועצת הביטוח הלאומי פועלת על פי חוק הביטוח הלאומי, ועל פי סעיף 8ב' לחוק: "הרשות העליונה של המוסד היא המועצה". על פי תקנון המוסד לביטוח לאומי המועצה מונה 56 חברים. בראש המועצה עומד שר הרווחה, ומלבדו חברים בה שני נציגים נוספים של המשרד. שישה נציגים נוספים במועצה הם נציגי משרדי הממשלה. לסוכנות היהודית ולמרכז השלטון המקומי נציג אחד. 12 חברים נוספים הם נציגי ארגוני העובדים. 12 חברי מועצה הם נציגי המעסיקים. שלושה הם נציגים של ארגוני העצמאיים ושישה חברים מוגדרים כמומחים. מלבד כל אלה חברים במועצה 12 נציגים של ארגונים שונים, ביניהם ארגון נפגעי פעולות האיבה, תנועת המושבים, ויצ"ו ועוד.

למרות שהיא מוגדרת כרשות העליונה של הביטוח הלאומי, הפכה המועצה בשנים האחרונות לגוף חסר כוח ביחס למוסד שעליו הוא מופקד. איך זה קרה? מרבית ההחלטות בנוגע לתקציב הביטוח הלאומי ופעולותיו מתקבלות בכלל בכנסת ובממשלה.

הממשלה היא שקובעת את גובה דמי הביטוח הלאומי, היא קובעת את נוסחאות תשלומי הפיצויים המגיעים למבוטחים במקרים של אבטלה, אובדן כושר עבודה או בהגעה לגיל פרישה. הממשלה גם הפכה את המוסד לביטוח לאומי לזרוע מבצעת שלה בכל הנוגע לקצבאות שאינן ביטוחיות באופיין, ומשולמות מקופת המדינה באמצעות הביטוח הלאומי.

על כל התהליך הזה מנצח משרד האוצר, שמנווט את החלטות הממשלה ותהליכי החקיקה ביחס לקצבאות, לזכאויות ולתשלומים. דוגמה אחת לכך היא המהלך שמנסים לקדם בשנים האחרונות באוצר ביחס להעלאת גיל הפרישה לנשים. דוגמה אחרת אפשר למצוא בתהליך קבלת ההחלטות ביחס להעלאת קצבאות הנכות. הממשלה אומנם מחליטה והכנסת מחוקקת, אבל אנשי האוצר הם אלו שמנווטים בפועל את התהליכים.

כץ רוצה להחזיר את השליטה בביטוח הלאומי למועצה. כדי לעשות את זה הוא צריך קודם כל להפוך אותה מגוף ענק וכבד לגוף יעיל שמסוגל לקבל החלטות ולהוביל תהליכי שינוי בומסד עליו היא מפקחת. כדי לעשות את זה יצטרך השר לעבור דרך ועדת העבודה והרווחה של הכנסת.

אבל הדיאטה שכץ רוצה לעשות למועצת הביטוח הלאומי היא ככל הנראה רק הצעד הראשון בדרך למהלך גדול ומשמעותי בהרבה.

כסף בא וכסף הולך

לביטוח הלאומי יש מנוף משמעותי מאוד על משרד האוצר: חוב של 236 מיליארד שקלים שאותו חייבת קופת המדינה למוסד לביטוח לאומי. בגלל מאפיינים דמוגרפים של החברה הישראלית, בכל שנה גובה הביטוח הלאומי יותר כסף ממה שהוא מוציא, כך נצברת לו בכל שנה יתרה של כמה מיליארדי שקלים. מתוקף הסכם שנחתם בסוף שנות השבעים מעביר הביטוח הלאומי את הכסף הזה לקופת המדינה כהלוואה. המדינה משלמת לביטוח הלאומי כל שנה ריבית על ההלוואה הזו.

סך הכל, נשמע הסדר כמו מצוין שמגן על הכספים הנצברים בביטוח הלאומי, ומייצר ערבות של המדינה לחסכון של הציבור. הבעיה היא שהכסף הזה לא ממש קיים. לאורך השנים משתמשת המדינה בעודפי הביטוח הלאומי בתקציבה השוטף. אם משרד האוצר יידרש להחזיר מחר את הכסף לביטוח הלאומי, אין לו מאיפה לעשות את זה.

בעיה נוספת היא גובה הריבית שמשלמת המדינה לביטוח הלאומי. בממוצע מקבל הביטוח הלאומי 2.7% על הכסף שהוא מפקיד בקופת המדינה. לשם השוואה התשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות ב-12 החודשים האחרונים עמדה על 3.7%. התשואה של מדד תל אביב 100 בבורסה עמדה על 4.71%, והתשואה הממוצעת של קרנות הפנסיה ב -12 החודשים האחרונים (על פי רשות שוק ההון הביטוח והחיסכון) עמדה על 6.74%.

התמונה ברורה, העסקה הזו טובה מאוד לקופת המדינה ורעה מאוד לקופת הביטוח הלאומי. לביטוח הלאומי יש את ההצדקה כלכלית ברורה לדרוש מהמדינה את כספו ולהעביר אותו לאפיקי השקעה טובים יותר. אם יגדיל הביטוח הלאומי את התשואה על הכסף המופקד בידי המדינה בשני אחוזים בלבד, מדובר בתוספת של 4.6 מיליארד שקלים בשנה.

על פי נייר שפרסם בספטמבר האחרון סמנכ"ל המחקר של הביטוח הלאומי, דניאל גוטליב,  תוספת בסכום דומה (שבהצעתו תגיע מהעלאת שיעורי דמי הביטוח הלאומי) תדחה את איפוס יתרות הביטוח הלאומי ביותר מעשור. בנוסף, יוכל הביטוח הלאומי להשקיע חלק מהכסף בתשתיות חברתיות שונות שמלבד התשואה הכלכלית שלהן יוכלו, באופן עקיף, גם להגדיל את היקפי הגביה (על ידי חיזוק כוח העבודה והשכר במשק) ולצמצם את היקפי התביעות שעליו לשלם.

האמת היא שהביטוח הלאומי לא יכול לקום הבוקר ופשוט למשוך את הכסף. לא רק מפני שהכסף לא באמת קיים בקופת המדינה, אלא גם מפני שהוא "סגור" באגרות חוב שמועד הפירעון שלהן נפרס על פני השנים הבאות. אבל כדי להכניע את משרד האוצר במאבק הזה, הביטוח הלאומי יכול להסתפק בהפסקת ההסכם מ-1978, ולא להעביר כספים לקופת המדינה, ובכל פעם שמסתיימת תקופת אג"ח, לא לחדש אותה. אז יהיה משרד האוצר בבעיה רצינית.

בין ביטוח סוציאלי לזרוע של המדינה

למה צריך להפריד את הביטוח הלאומי מקופת המדינה? משתי סיבות. הראשונה היא למען הסדר הטוב. הביטוח הלאומי הוקם במטרה להיות ביטוח סוציאלי ולפעול ככזה. מוסד ביטוחי שהכסף אותו הוא מנהל שייך לחוסכים, ונועד לשרת אותם במקרה של אובדן היכולת להתקיים מעבודתם. ביטוח סוציאלי, מאחר והוא פורס רשת ביטחון סוציאלית, מבוסס על ערבות הדדית בין המבוטחים. הערבוב בין גוף ביטוחי לבין זרוע של המדינה שתפקידה לחלק קצבאות מקופת המדינה בהתאם להחלטות המחוקקים, הוא לא בריא, מייצר למוסד נאמנות כפולה ומשבית את יכולת ההתנהלות העצמאית של הביטוח הלאומי.

הסיבה השנייה להפריד את הביטוח הלאומי מקופת המדינה קשורה להשתלטות התפיסות הרעיוניות והלך המחשבה של משרד האוצר על כל זרוע ממשלתית אחרת. תפקידו של האוצר הוא לנהל את הקופה הציבורית. תהליכים שקרו בעשורים האחרונים ריכזו במשרד האוצר כוח עודף שבאמצעותו הוא מכתיב צעדי מדיניות בכל שאר משרדי הממשלה.

כמו שלא משרד הבריאות הוא זה שקובע את איכות הבריאות שאזרחי ישראל יקבלו, ומשרד החינוך לא קובע את המדדים שעל פיהם יש לעצב את מערכת החינוך, כך גם הביטוח הלאומי ושר הרווחה המופקד עליו לא יכולים לנהל באמת מדיניות של סדרי עדיפויות.

האיום ששלח השבוע חיים כץ "לעשות משהו בקשר לביטוח לאומי, זה דבר שלא נעשה בישראל", נשמע היטב במשרדים ברחוב קפלן 1 בירושלים. הוא גם חשף את המהלך הראשון כשהתייחס לצמצום מועצת הביטוח הלאומי. השאלה האמיתית היא מה היעד שאליו חותר שר הרווחה? בהנחה שכץ לא יגיע לנשק יום הדין של משיכת כספי הביטוח הלאומי מקופת המדינה (צעד שספק אם בכלל ניתן לעשותו), מה ההישג שאליו מכוון שר הרווחה? והאם הביטוח הלאומי באמת ישנה את פניו? ימים יגידו.