משרד האוצר הגיש הבוקר (ראשון) עדכון לתוכנית התקציב הרב-שנתית לאישור הממשלה. הבשורה המרכזית: אין חריגה מכלל ההוצאה בשלוש השנים הקרובות. המשמעות: הנומרטור, אותו כלל פיסקלי שתוכנן ועוצב על ידי טובי המוחות, על מנת לדאוג שמה שהיה הוא מה שיהיה ולשימור מדיניות ניאו-ליברלית הצליח. הממשלה הפנימה את התפיסה השמרנית, והרחבה תקציבית לא נראית באופק.

תוכנית התקציב הרב-שנתית, המוכרת יותר בשם הנומרטור, היא כלל פיסקלי חדש יחסית שיישומו החל בתקציב 2016-2015, במסגרתו מבוצעת תחזית של משתנים שונים בכלכלה לשלוש השנים הקרובות וממנה נגזרת העמידה הצפויה בכללים הפיסקליים כלל ההוצאה ומגבלת הגרעון במהלך השלוש השנים הבאות. פעמיים בשנה צריך משרד האוצר להגיש את הנומרטור לאישור הממשלה. ובכל פעם הקו האדום של הכללים הפיסקליים מורה לממשלה מהי מידת ההתכנסות הדרושה בשנים הבאות, או בעצם בכמה צריך לקצץ את התקציב. כל עוד התקציב הצפוי לשנים הבאות לא אוזן אל מול הכללים הפיסקליים, לממשלה אסור לקבל החלטות בעלות משמעות כלכלית מבלי להצביע על מקור הכסף עבורן, גם אם בשנת התקציב הנוכחית או בזו שאחריה יש לממשלה מקור תקציבי קיים לקיומן.

בתחילת הדרך של הנומרטור, נראה היה שעמידה ביעדי הכללים הפיסקליים לשנים הבאות היא יעד בלתי מושג. בכירי האוצר הגיעו שוב ושוב לממשלה והצביעו על צעדי התכנסות נדרשים בסכומים של למעלה מעשרה מיליארד שקלים בשנה זאת, למרות שהתקציב עומד ביעדים הפיסאליים של השנה הנוכחית.

הפקידים ביצעו הערכות של משתנים שונים, וציירו שני קווים אדומים מאיימים שהכריחו את השרים לקבל החלטות שימנעו חריגה מעבר לקווים הללו. השרים הפנימו את המסר וקיצרו את טווח קבלת ההחלטות שלהם. דוגמה אחת לעניין הזה אפשר לראות בהחלטת שר האוצר משה כחלון לבטל את המכס ומיסי הקניה על שורה של מוצרים במסגרת תוכנית "נטו הוזלות". 2017 הייתה שנה טובה לתקציב, ושר האוצר רצה להשתמש בעודפי הגביה כדי להקל את נטל המיסים על שורה של מוצרים. אבל התחזית שהכינו באוצר לשנים 2020 ו-2021 הראתה חריגה של התקציב מהכללים הפיסקליים. כדי להעביר את הרפורמה שלו, נאלץ כחלון להגביל את הפטור ממס לתקופה של שנתיים בלבד. מה יקרה בסוף 2019 כשתגמר תקופת הצו עליו חתם השר? שלוש אפשרויות: הראשונה והבלתי סבירה, שר האוצר שיכהן באותו הזמן יחזיר את המכס על שורה של מוצרי חשמל ובגדים; האפשרות השנייה, ימצא מקור תקציבי והצו יוארך; והאפשרות השלישית והסבירה ביותר – התחזיות שערכו באוצר יעודכנו והשוט של הכללים הפיסקליים ידחה בכמה שנים.

כדי להבין עד כמה הכלי הפיסקלי הזה בנוי על הערכות שאחיזתן מוגבלת, מספיק לערוך השוואה בין התחזיות שנכללו בתוכניות הרב שנתיות של השנים האחרונות לבין המציאות.

כך, לדוגמה, במאי 2016, הוגשה לממשלה התוכנית הרב שנתית לשנים 2019-2017. שם העריכו אנשי האוצר כי הכנסות המדינה ממיסים לשנת 2017 יעמדו על 290 מיליארד שקלים, וקבעו כי על הממשלה לבצע התאמות (קיצוצים) של 14 מיליארד שקלים כדי לעמוד ביעד הגרעון. בפועל, רק שנה וחצי אחר כך הגיעו תוצאות האמת והכנסות המדינה עמדו על 306.5 מיליארד שקלים – כלומר, 16.5 מיליארד שקלים יותר מהערכות. בפועל סיימה הממשלה את 2017 עם גרעון של 1.9% בלבד, אבל בדרך, הנומרטור חייב את הממשלה כבר ב-2016  לקצץ בהוצאות בגלל התחזיות השגויות ל-2017. גם תחזיות הצמיחה והאינפלציה של אותם דוחות פספסו את המטרה. ב-2016 חזו באוצר כי האינפלציה של 2017 תעמוד על 1.1%. בפועל עמדה האינפלציה על 0.4% בלבד.

מבלי להיכנס לכלל ההערכות הכלולות בנומרטור, ניתן להבין שביצוע תחזית של ביצועי המשק שלוש שנים קדימה דומה יותר לאסטרולוגיה מאשר לכלכלה. אבל על בסיס התחזיות הללו קבעו באוצר, שוב ושוב, כי על הממשלה לבצע צעדי התכנסות במיליארדי שקלים. בסופו של דבר המסר נטמע. השאיפות של שרי הממשלה להגדיל את תקציבם כדי לשפר את השירותים שהם נותנים לאזרחים צומצמו. כך הגענו למצב שהיום הנומרטור כבר לא מחייב את הממשלה לקצץ מיליארדי שקלים.

על פי התוכנית שהגיש היום האוצר לממשלה, תחזית הוצאות הממשלה לשנים 2021-2020 (בהנחה שהחקיקה וההסכמים הקיימים היום ימשיכו ללא שינוי), עומדת במסגרת כלל ההוצאה ללא כל צעדי התכנסות. באשר ליעד הגרעון, התחזית מעריכה כי ללא שינויים הגרעון ב-2020 יעמוד על 2.9%, ב-2021 על 2.7%, וב-2022 הוא יעמוד על 2.5%. עם זאת, על פי כלל הגרעון הקיים היום, הממשלה מחויבת למתווה הפחתה של הגרעון לאורך השנים הקרובות כך שב-2020 הוא צריך לעמוד על 2.5%, ב-2021 על 2.25% וב-2022 על 2% בלבד.

מתווה הפחתת הגרעון הזה (על אף שבכל שנה יישומו נדחה בשנה) מחייב את הממשלה לבצע התכנסות של 7.5-5 מיליארד שקלים בכל אחת מהשנים 2022-2020. למעשה הממשלה לא חייבת לקצץ היום את התקציב שאושר ל-2019. אבל היא לא יכולה לקבל החלטות תקציביות  שישפיעו על השנים הבאות (כמו הורדת מסי קניה או העלאת קצבאות הנכות) מבלי להראות כיצד היא עומדת ביעד הגרעון.

כשבמהלך 2017 החלה להתברר הערכת החסר להיקפי גביית המיסים, רצה שר האוצר לנצל את השנה הטובה ו"להשיב את הכסף לאזרחים". אבל הנומרטור סגר על חופש הפעולה שלו ועודפי הגביה הלכו ברובם להקטנת יחס החוב תוצר של ישראל. הנכים והקשישים קיבלו פירורים והורדת מיסי הקניה הוגבלה לטווח זמן קצר.

ניתן להעריך כי ראש הממשלה פתח הבוקר את הדיון במחמאות לעצמו על המדיניות הכלכלית השקולה והאחראית אותה הוא מוביל ובדברי שבח על הנומרטור שמסייע לממשלה לצעוד בכיוון הנכון. הכיוון הנכון מבחינתו של ראש הממשלה הוא הקטנה תמידית של הוצאות הממשלה. הנומרטור תוכנן בדיוק לביצוע המשימה הזו ובכך הוא ללא ספק מצליח. עם זאת, באופן אבסורדי, במקום שהנומרטור יאפשר לשרי הממשלה לראות רחוק ולקבל החלטות לשנים הבאות, הוא למעשה מקצר את יכולת ההשפעה של השרים ותוחם אותה לזמנים קצרים.