על אף נחישותו של ראש הממשלה להנהיג תקציב דו שנתי, ולמרות הסכמתו של שר האוצר, עדיין ישנן משוכות משפטיות וכלכליות שעליו לעבור. בעוד התקציב הדו שנתי של שנים 2012-2011 הסתמך על הוראת שעה ולא על חקיקה רגילה, הפעם צפוי המהלך להיתקל בקשיים.

ההסכם הקואליציוני בין סיעת "ישראל ביתנו" לסיעת "הליכוד", שנחתם לפני כשבועיים, מצהיר כי שתי הסיעות מתחייבות לתמוך בתקציב דו שנתי במהלך חקיקה של "הוראת שעה". עם זאת, בדיון שנערך בוועדת הכספים הציג היועץ המשפטי לכנסת, אייל ינון, חוות דעת לפיה הנהגת תקציב דו שנתי באמצעות הוראת שעה מעלה קשיים משפטיים מרובים.

"לדעתי," נכתב בחוות הדעת של יועמ"ש הכנסת, "מעבר לתקציב דו-שנתי בהוראת שעה לשנים 2017 ו-2018 בלבד הוא, מבחינה משפטית, בעייתי בהרבה מהתיקון של קבע, וספק בעיני אם ניתן יהיה להצדיקו. כבר בעת הדיון בתקציב דו-שנתי לשנים 2011 ו-2012, עמדנו על האנומליה שבתיקון חוק-יסוד בדרך של הוראת שעה, ועל הסתירה המובנית בין שני המושגים האלה: 'חוק-יסוד' ו'הוראת שעה'. אלא שאז ניתן היה להצדיק את הוראת השעה כ'פיילוט', כניסיון לבחון האם המעבר לתקציב דו-שנתי באופן קבוע הוא מודל מוצלח. לעומת זאת, אימוץ של תקציב דו-שנתי בהוראת שעה בנקודת הזמן הנוכחית אינו יכול להתבסס, לא על טיעון של תקופת בחירות ולא על טיעון של 'פיילוט', שכן אותה 'תקופת ניסיון' שהיוותה נימוק משמעותי בשעתו להצדקת הוראת השעה הקודמת, מוצתה ואינה רלוונטית עוד".

"הוראת שעה שכזאת," הובהר בחוות הדעת המשפטית, "עלולה שלא לעמוד במבחן הביקורת החוקתית, ואף אם היא תחוקק כחוק-יסוד, כפי שהדבר נעשה במקרים הקודמים, יש חשש כי היא תיתפס, כלשונו של בית המשפט בבג"ץ בר-און, כ'שימוש לרעה' בכותרת 'חוק יסוד'". כך כתב היועמ"ש ינון, בהתייחסו לפסק הדין שניתן בעתירה שהגיש חבר הכנסת דאז, רוני בר-און, כנגד התקציב הדו שנתי בשנים 2012-2011.

הרזרבה והחנק התקציבי

מרבית הביקורת על התקציב הדו שנתי מתמקדת בתקציב 2012-2011, שבו תחזית ההכנסות ממסים לשנה השנייה הייתה אופטימית מדי, והממשלה נאלצה ללוות כספים יותר ממה שתכננה כדי לממן את הגירעון של אותה שנה (39 מיליארד ש"ח במקום 20 מיליארד כמתוכנן).

בוועידת המכללה האקדמית נתניה לנדל"ן הצהיר השר משה כחלון, כי בתקציב הדו שנתי המתוכנן כעת, תיעשה הערכה לקראת שנת התקציב השנייה 2018, ואם ההכנסות תהיינה נמוכות מן הצפוי, ייערך קיצוץ תקציבי בשנה זו כדי לשמור על גובה הגירעון המתוכנן ותיתכן גם הגדלת הרזרבה לשנה זו.

מנכ"ל האוצר, שי באב"ד, הצהיר לאחרונה בכנס קיסריה וגם במפגש "אוצר על הבר" ביפו, כי תכניתו של משרד האוצר היא להגדיל את הרזרבה התקציבית כדי להימנע מה"בור" התקציבי שהתרחש בשנת 2012. המלצה דומה נשמעה גם מכיוונה של קרנית פלוג, נגידת בנק ישראל. המשמעות היא שבתקציב הדו שנתי, הנכתב בימים אלו במשרד האוצר, מסתתר קיצוץ סמוי נוסף, בגובה לא ידוע, שהוא התוספת לרזרבה. אלו בעצם כספים שישמור האוצר בקופתו, מבלי להקצותם לצורכי המשק כהוצאה ציבורית, כהיערכות למקרה שבו יתברר כי תחזיותיו של משרד האוצר בנוגע להכנסות תתבררנה כשגויות.

צמצום התקציב בדרך זו, כאשר הצמיחה הכלכלית בישראל במגמת ירידה והצמיחה לנפש היא שלילית, מהווה צעד נוסף בחנק התקציבי שפקידי האוצר מנהיגים. יצוין כי בשנים האחרונות גביית המסים בישראל נוטה להיות גבוהה יותר מתחזיותיו של האוצר, אך כיום עם מגמת הירידה בצמיחה קשה לחזות מה יקרה בשנת 2018 .

יו"ר ועדת הכספים משה גפני (יהדות התורה), בדיון בוועדה בנושא הצמיחה הכלכלית ביום שלישי שעבר, אמר: "לא אאשר תקציב דו שנתי בעוד התעשייה קורסת. המדינה תפסיד המון כסף וניכנס למעגל קסמים של הידרדרות שתלך ותחמיר". במילים אחרות, ח"כ גפני חושש ממצב שבו התקציב הדו שנתי יגביר עוד יותר את החנק התקציבי, שבתורו ידחוף את כלכלת ישראל למיתון אשר יקטין את הכנסות המדינה ממסים, וחוזר חלילה.

הגירעון הדמוקרטי

בנוסף לשאלות הכלכליות והמשפטיות שעולות מאישור תקציב דו שנתי, מתנגדי המהלך מעלים גם את ההיבט הדמוקרטי. השילוב בין תקציב דו שנתי למועדים שבהם פוזרה הכנסת בעשור האחרון יצר סיטואציה חסרת תקדים – במקום שהכנסת תאשר עשרה תקציבים לעשר שנים, כפי שדורש החוק, אישרה הכנסת רק שישה תקציבים בסך הכול. חלקם היו דו שנתיים, ובחלק ניכר מהזמן היה זה אגף החשבת הכללית שניהל את התקציב בדרך של המשך אוטומטי לתקציב השנה הקודמת, עד לכינון הממשלה הנבחרת.

"לשינוי מודל בכל הנוגע לאישור תקציב המדינה יש משמעות רבה," כתב יועמ"ש הכנסת, ינון, בחוות דעתו. "ראשית, הוא מצמצם את האפשרות הנתונה לכנסת ולחברי הכנסת להשפיע על סדרי העדיפויות של המדינה, וקובע כי במקום להיות מעורבים בהליך זה בשתי נקודות זמן ובשתי הצבעות נפרדות, יידרשו חברי הכנסת להצביע במאוחד על שני התקציבים כבר בסוף שנת 2016. התוצאה היא שינוי לרעת הכנסת במאזן הכוחות שבינה לבין הממשלה. שני הכלים הפרלמנטריים הנוספים שמשמשים לבחירות ולהפלת ממשלה – חוק התפזרות הכנסת והבעת אי-אמון בממשלה – דורשים 61 אצבעות של האופוזיציה, בעוד שלאי אישור קבלת התקציב מספיקות 60 אצבעות בלבד לאופוזיציה".