הממשלה תדון היום (ראשון) באופן בו תגובש חקיקת התקציב הדו-שנתי. כזכור, תקציב דו-שנתי מנוגד לחוק יסוד: משק המדינה. בעבר אישר בג"ץ להנהיג תקציב דו שנתי באמצעות הוראת שעה, תוך הטלת ספק משמעותית לגבי תקינות ההליך באמצעות הוראת שעה לו יונהג בשנית.

מאז שנת 2009, הוראות שעה מיוחדות איפשרו לממשלה לחרוג מהנורמה החוקתית של הגשת תקציב בכל שנה, ולהצביע שש פעמים בלבד על התקציב ב-10 השנים האחרונות.

כדי למנוע חריגות מהתקציב, מתכנן האוצר ליצור סעיף מיוחד בתקציב בשם "תקציב התאמות". ההצעה היא להקצות 3.5 מיליארד ש"ח לתקציב ההתאמות ל-2018, והמשמעות היא, למעשה, קיצוץ בתקציב 2017 בסך זה

מחר אמורה להסמיך הממשלה את ועדת השרים לחקיקה לאשר נוסחי חקיקה מפותלים (הפרוסים על פני 27 עמודים), שהיועצים המשפטיים של משרדי האוצר והמשפטים סבורים, כי הם עומדים באמות מידה חוקתיות.

סוגיית החקיקה של התקציב הדו-שנתי בדרך של יצירת חוק יסוד שהוא הוראת שעה הגיעה בעבר (שנת 2010) לפתחו של בית המשפט העליון, אשר אישר את חוקתיות המהלך, אך לא בלי להביע ביקורת על צורת פעולה זו.

"מוטב יהיה אם בעתיד תימנע הכנסת מלעשות שימוש בהוראות שעה לתיקון הוראות חוקתיות" אמרו השופטים בהרכב המיוחד בראשות הנשיאה דאז בייניש, "מכל מקום, כל עוד לא נקבע המתווה לחקיקה, לתיקון ולשינוי של חוקי יסוד, יש להותיר הליך חקיקה מסוג זה למקרים חריגים, קיצוניים וייחודיים, וזאת משום מעמדם של חוקי היסוד". דברים אלו מעלים את ההשערה כי אם תוגש עתירה נוספת לבג"ץ, ייתכן שהפעם סיכוייה להתקבל גבוהים יותר.

לא באמת דו-שנתי

מנוסחי החקיקה עולה כי למעט צמצום כוחה של הכנסת, ישמור התקציב הדו שנתי על מאפיינים רבים של תקציב חד שנתי, ולצרכים מסויימים ייחשב לשני תקציבים חד שנתיים שיחוקקו ביחד באמצעות הצבעה אחת בלבד. לכאורה, תקציב דו-שנתי יאפשר למשרדי הממשלה לקבל החלטות נוחות יותר על פרוייקטים שנמשכים במשך יותר משנה אחת, אך נוסחי החקיקה המוצעים קובעים שבמקרה וישנן חריגה בהוצאות הממשלה, או חוסר בהכנסות הממשלה יופעל "מנגנון התכנסות".

משמעותו של המנגנון היא שעד ה-15 בנובמבר 2017 על האוצר להגיש לכנסת תמונת מצב תקציבית לפיה אם חלו חריגות במהלך השנה, על האוצר להציע תכנית התאמות – שהיא למעשה תכנית שינויים בתקציב – לקיצוצים והעלאות המיסים נדרשים כדי להתאים את תקציב 2018 לחריגות של 2017.

המשמעות היא שכל התכנונים ארוכי הטווח יהיו למעשה תכנונים על תנאי, ותהיה ביכולתו של משרד האוצר ליזום קיצוצים תקציביים לקראת שנת 2018. כדי למנוע חריגות מהתקציב, מתכנן האוצר ליצור סעיף מיוחד בתקציב בשם "תקציב התאמות". ההצעה היא להקצות 3.5 מיליארד ש"ח לתקציב ההתאמות, והמשמעות היא, למעשה, קיצוץ בתקציב 2017 בסך זה. כלומר, על מנת שלא להיקלע לגרעון בלתי צפוי עתידי הממשלה תגדיל את הגירעון החברתי.

לו היה מדובר בתקציב דו שנתי ממשי, הממשלה הייתה מתחייבת לתכנית הוצאות דו-שנתית שמקנה יציבות מסויימת למשרדי הממשלה, ואם היו מתגלות חריגות הוצאה, הן היו מטופלות באמצעות שילוב בין הגדלת ההלוואות שהממשלה לוקחת ותכנון מחודש לשנה השלישית, ולא על ידי קיצוצים והעלאות מיסים באמצע התכנית התקציבית. תקציב ההתאמות מצטרף למנגנונים אחרים שמרסנים את ההוצאות של משרדי הממשלה – מגבלת ההוצאה התקציבית, חוק הפחתת הגירעון והנומרטור כאשר התוצאה המשולבת שלהם היא העמקת החנק התקציבי .

סוגיית החקיקה של התקציב הדו-שנתי בדרך של יצירת חוק יסוד שהוא הוראת שעה הגיעה בעבר (שנת 2010) לפתחו של בית המשפט העליון, אשר אישר את חוקתיות המהלך, אך לא בלי להביע ביקורת על צורת פעולה זו. דברים אלו מעלים את ההשערה כי אם תוגש עתירה נוספת לבג"ץ, ייתכן שהפעם סיכוייה להתקבל גבוהים יותר

תומכים ומבקרים

בצד תומכי התקציב הדו שנתי נמצאים ראש הממשלה, בנימין נתניהו, ושר האנרגיה, יובל שטייניץ. שטייניץ הוא תומך עקבי בתקציב דו-שנתי, ומאמין כי מהלך כזה יאפשר למשרד האוצר היערכות טובה יותר לקידום רפורמות נוספות בשנה השניה, בה לא עוסקים בקביעת תקציב חדש.

התקציב הדו שנתי ספג ביקורת רבה באקדמיה, באופוזיציה וגם בקרב חלק מחברי הקואליציה, לרבות שר האוצר משה כחלון (כולנו) שאמר בעבר כי הוא יתמוך בתקציב דו שנתי אך ורק מתוך מחוייבותו לסעיפי ההסכם הקואליציוני ובניגוד לדעתו האישית.

במוקד הביקורת נגד התקציב הדו-שנתי עומדת הפגיעה בדמוקרטיה. כישלון של הממשלה להעביר תקציב עד למועד הקבוע בחוק בכל שנה גורר את נפילת הממשלה ולכן ההצבעה על התקציב היא מכשיר הפיקוח העוצמתי ביותר של הכנסת על הממשלה. תקציב דו שנתי מקטין את כוחה של הכנסת ומחזק את כוחה של הממשלה, ולכן הוא נחשב לפחות דמוקרטי.