משרד האוצר פרסם אתמול את התוכנית הכלכלית לשנים 2017-2018. על פי ההצהרות מדובר בתקציב מרחיב שפורץ את כלל מגבלת ההוצאה על ידי תוספת של 2.4% למסגרת התקציב מעבר לנוסחת כלל ההוצאה שמוסיפה 2.7%. כלומר, על פי ההצהרות, מדובר בהגדלת תקציב המדינה בשיעור של 5.1% לעומת 2016.

אך בדיקה מעמיקה יותר של הנתונים תראה כי אמנם מדובר בתוספת לעומת הסכום שאמור היה להתווסף לתקציב על פי כלל ההוצאה, אך בכל זאת, יש כאן "תרגיל": קיצוץ שמתחפש לתוספת. נסביר זאת באמצעות הנתונים היבשים.

תקציב 2016 עמד על 347.7 מיליארד שקל. הטייס האוטומטי, הנוסחה של משרד האוצר לחישוב גודל התקציב במידה וממשיכים עם החקיקה וההסכמים הקיימים, מעמידה את תקציב 2017 על 367.8 מיליארד ש"ח (במחירי 2016, או במחירים שוטפים 371.5 מיליארד ש"ח). התוכנית שתוגש לאישור הממשלה ביום חמישי הקרוב מעמידה את מסגרת התקציב על כ-363.3 מיליארד ש"ח בלבד (שוב, במחירי 2016). כלומר, יש כאן קיצוץ של 4.5 מיליארד ש"ח בתקציב המדינה, אילו הייתה נשמרת רמת השירותים הקיימת כיום.

הסיבה היחידה לקצץ 2 מיליארד שקל ב-2016 היא כדי לקצץ 5 מיליארד שקלים ב-2017.

כלומר, בשורה התחתונה מדובר בקיצוץ של 4.5 מיליארד שקל בתקציב 2017. באותו הגיון תקציב 2018 היה אמור לעמוד על כ-382 מיליארד ש"ח, ויעמוד על כ-374 ש"ח בלבד. זהו קיצוץ נוסף של 8 מיליארד שקל. על אף שמדובר בתוכנית לשנים 2017 ו-2018, היא מכילה גם החלטה להחיל קיצוץ בסך 2 מיליארד שקל כבר על 2016. סה"כ מדובר בקיצוץ של כ-14.5 מיליארד שקלים מהטייס האוטומטי על פני ה-30 חודשים הקרובים.

מסגרת התקציב המתוכננת והמקוצצת, על פי הצעת תקציב המדינה של האוצר, אוגוסט 2016. הנתונים הם במחירי 2016. גרפיקה: דבר ראשון

איך בעצם הצליחו באוצר לבצע קיצוץ ולהציג הרחבה תקציבית?

כדי לעשות משהו אחד ולהציג משהו אחר נדרשת מעט יכולת הסוואה. במסמך להצעת ה"מחליטים" של הממשלה (כך מכונות הצעות ההחלטה לישיבות הממשלה) הסכום הכולל של תקציב המדינה לשנים 2017-2018 לא כתוב. ישנו נתון שמופיע באחד מעמודי המסמך בעל עשרות העמודים אך הנתון הזה כולל בתוכו את החזר החוב של מדינת ישראל, מה שמעמיד את התקציב הכולל על הסכום הגבוה של 454 מיליארד ש"ח, אך אינו משקף נאמנה את ההוצאה הממשלתית והתקציבית. כדי להגיע להערכה מהו תקציב המדינה האמיתי צריך להתחקות אחרי שורה של פעולות מתמטיות שמפוזרות במקומות שונים בהצעת המחליטים.

ההחלטה לפרוץ את כלל מגבלת ההוצאה היא בהחלט בשורה חיובית מבית מדרשו של כחלון, כיוון שהיא צעד בכיוון של הרחבה תקציבית. אבל הקיצוץ ב-2016 מעקר חלק ממנה.

ולעצם העניין, הגידול בתקציב מבוסס על גודל התקציב בשנה הקודמת. כדי להקטין את שיעור הגידול הנדרש לתקציב 2017, ובכל זאת להראות שיעור גידול משמעותי (5.1% גידול בתקציב) באוצר החליטו להחיל קיצוץ רוחבי של שני מיליארד שקלים כבר על שנת 2016. כאן הנקודה להבהיר, אין סיבה לבצע קיצוץ בשנת 2016. הכנסות המדינה ממיסים גבוהות מהצפי והגירעון השנתי נמוך מתקרת הגירעון המותרת על פי חוק. מצבה של קופת המדינה טוב, אם לא טוב מאוד. רק אתמול התבשרנו כי מגמת עודפי הגביה נמשכה כשרק ביולי גבתה המדינה 0.6 מיליארד שקל מעל לצפי. וכי רק בחודש זה נמדד עודף של כחצי מיליארד שקל בפעילות הממשלה. הסיבה היחידה לקצץ 2 מיליארד שקל ב-2016 היא כדי לקצץ 5 מיליארד שקלים ב-2017.

ובכל זאת, מדובר בשיפור יחסי

על אף שתקציב 2018-2017 כולל בתוכו קיצוץ מיותר ובעל השלכות קשות, צריך גם לומר שמדובר בשיפור לעומת התכנית המקורית שהוצגה לממשלה בסוף מאי. על פי התכנית המקורית הייתה כוונה לבצע קיצוץ גדול בהרבה. אם באוצר היו שומרים על כלל ההוצאה המקורי הקיצוץ ב-2017 היה עומד על 11 מיליארד שקלים.

כנראה שבאוצר הבינו כי ההיגיון שעומד מאחורי כלל מגבלת ההוצאה שמכתיב צמצום תקציבי תמידי לא תופס. באוצר לא יגידו את זה, אבל מי שכן אומר את זה הם אנשי בנק ישראל שפרסמו אתמול התייחסות לתוכנית הכלכלית של האוצר בה נכתב "ההעלאות של תקרת ההוצאות בשנים האחרונות – לצד השימוש הגובר בהתאמות חשבונאיות, שימוש בהעברות חד-פעמיות מגופים חוץ תקציביים והסטות של הכנסות בין השנים ופריסת הוצאות – מלמדות על הקושי להשיג את יעדי הממשלה בתחומי הביטחון, הרווחה והשירותים החברתיים במסגרת התקציב שקובעת התקרה וכי כלל ההוצאה מיצה את יכולתו להיות חסם למדיניות פרו-מחזורית."

ההחלטה לפרוץ את כלל מגבלת ההוצאה היא בהחלט בשורה חיובית מבית מדרשו של כחלון, כיוון שהיא צעד בכיוון של הרחבה תקציבית. אבל הקיצוץ ב-2016 מעקר חלק ממנה. הסיבה לפריצת מגבלת ההוצאה נעוצה בהבנה ששוררת היום אצל מקבלי ההחלטות כי המדינה חייבת לבצע פעולות שיתניעו צמיחה. באוצר נפל אסימון: יישום של הכללים הפיסקאליים שהם עצמם קבעו היה גורם נזק למשק הישראלי ומעמיק את המיתון. ולכן הם עוקפים את עצמם.

גם מסגרת הגרעון תגדל

יעד הגרעון לשנת 2017 היה אמור לעמוד על 2.5% מהתוצר. כדי לעמוד במסגרת התקציב עליה החליטו באוצר, מוצע בתקציב 2017 להגדיל את יעד הגרעון לשיעור של 2.9% מהתוצר. זאת, בניגוד לעמדות שנשמעו עד כה בפי בכירי האוצר שנעו בין שמירה על 2.5% יעד גירעון ועד ל-2.7%. הגדלת הגירעון ל-2.9% צפויה לשמור את יחס החוב-תוצר של הממשלה סביב ה-60% חוב לתוצר. אין ויכוח על כך שמדובר על רמת חוב נמוכה. יש מקום לטעון שישראל הייתה עשויה גם להפיק תועלת מהגדלה של החוב.

מדוע להגדיל את מסגרת הגרעון?

מסגרת הגרעון קשורה לצד ההכנסות של תקציב המדינה. על פי התוכנית מדובר על הורדת אחוז במס חברות ושינוי של מדרגות מס הכנסה שיביא להפחתה בהכנסות המדינה. כמו כן התוכנית מציעה לתת הטבות מיסים משמעותיות לחברות בינלאומיות גדולות שיפעלו בישראל. סך כל הפחתות המיסים צפויות להביא לאובדן הכנסות של כ-3 מיליארד ₪ על פי הערכות האוצר.

באוצר נפל אסימון: יישום של הכללים הפיסקאליים שהם עצמם קבעו היה גורם נזק למשק הישראלי ומעמיק את המיתון. ולכן הם עוקפים את עצמם.

מנגד באוצר מציעים לקבוע מס על פיצויי פיטורין למי שמשכורתו עולה על 30,000 שקלים בחודש. מס חדש נוסף שמוצע הוא מס על מחזיקי דירה שלישית שיעמוד על כ-1% מערך הדירה. מטרתו המרכזית של מס חדש זה היא לעודד את בעלי הדירות להשקעה למכור את דירותיהם וכן לעודד צמצום פערים, שכן מדובר על אוכלוסיה שהכנסתה החודשית הממוצעת עומדת על כ 40,000 שקל. תוספת המס השלישית נמצאת בהחלטה על הפסקת ההסדר המאפשר לחברי קיבוצים לשלם מס באופן משותף על פי ההכנסה הממוצעת. באוצר רוצים שמ-2017, כל חבר קיבוץ ישלם מס על פי הכנסתו האישית. סך כל תוספות המיסים צפויות לעמוד על קצת פחות מ-2 מיליארד שקל.

צעדים נוספים שמציעים באוצר כדי להביא הכנסות נוספות ולמנוע פריצה גדולה יותר של יעד הגרעון כוללים משיכת דיבידנדים מרשות שדות התעופה בשווי של 2 מיליארד שקלים (על פני שנתיים), הנפקת איגרות חוב של רכבת ישראל בשווי של 1 מיליארד שקל, משיכה של 1.4 מיליארד שקל מהקרן הקיימת לישראל (על פני שנתיים) ומשיכה של כמיליארד שקל ממשרד הפיס.

דוח ועדת באב"ד מוגש לשר האוצר. בתמונה, מימין: שי באב"ד, מנכ"ל משרד האוצר, משה כחלון, שר האוצר, אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים. צילום: דבר ראשון

סה"כ מדובר בהוספה לתקציב של כ 5.5 מיליארד שקל מהחברות והרשויות הממשלתיות ומגופים לאומיים. בנוסף סיכמו בכירי האוצר עם יו"ר ההסתדרות על דחייה של יישום תוספות השכר במגזר הציבורי בחצי שנה. מהלך זה צפוי להביא להקטנת הוצאות של כ-2 מיליארד ₪ במהלך 2018.  על אף כל הצעדים הללו באוצר עדין נדרשו להגדיל את יעד הגרעון כדי לעמוד בתוכנית ההוצאות מבלי להעלות מיסים נוספים.

בסופו של דבר הצעת התקציב היא בחירה באיזון אינטרסים שונים של המדינה. באוצר החליטו לבצע קיצוץ, אבל מוגבל. החליטו להוריד מיסים לעשירים מסוג אחד ולהעלות מיסים לעשירים מסוג אחר. החליטו להעמיס חלק מהנטל על עובדי המדינה, אבל לתת להם תגמול ב-2019. בשורה התחתונה מדיניות הריסון התקציבי צפויה להימשך עם תיקון קל.