ההסכם שנחתם בין ממשלת ישראל לקרן קימת לישראל ב-18 לנובמבר 2015 הוא מסמך משמעותי, יש יאמרו דרמטי. בתקופה שבה נחתם, ומעת לעת מאז, נוהגים אנשי הקק"ל והאוצר, ובזמנו גם השר אבי גבאי – מי שניהל את הישורת האחרונה של המשא ומתן עם הקק"ל מטעם הממשלה – לתאר את הישגי ההסכם ולשבחם. אך הפרטים המלאים של ההסכם נותרו, עד כה, חסויים. ההסכם עצמו לא פורסם אך כעת הוא מובא בפני קוראי וקוראות 'דבר ראשון'. הקליקו לצפייה בהסכם

בימים אלו מתקיים משא ומתן רווי מתח בין הקק"ל לאוצר, ועל פי דיווחים שונים נודע כי ישנו פיצוץ במגעים. הויכוח בין הקק"ל והאוצר הוא בעצם על הפרשנות להסכם החשוב הזה, ועל השינוי שהממשלה החליטה לבצע בו. כחלק מההחלטות של המדינה על התקציב לשנים 2017 ו-2018, הטילה הממשלה על שר האוצר להכניס שינויים בהסכם בין הקק"ל לממשלה. את ההחלטה של הממשלה, שהורתה על שינוי סעיפים 5 ו-6 להסכם, לא ניתן להבין ללא חשיפת ההסכם עצמו, כלומר עד עתה.

הפרטה אדירה שהוחבאה

הסעיף המשמעותי ביותר בהסכם הוא סעיף 4, והוא גם זה שלא היה ידוע עליו כלל עד לחשיפת 'דבר ראשון' השבוע – קביעת מנגנון למכירת הנכסים של קק"ל באזורי הביקוש בידי המדינה. גם האופן שבו מוצג הסעיף הדרמטי הזה, שמשמעותו הכוללת עשויה להיאמד בעשרות מיליארדי שקלים, הוא פתלתל: הסעיף בעצם מפנה לטיוטה שנכתבה בשנת 2009 בדבר "חילופי קרקעות", מבלי לפרט את המנגנון שמתואר בטיוטה בת שבע השנים. המנגנון של חילופי הקרקעות בעצם קובע שהקק"ל, שחל עליה איסור למכירת קרקעות על פי תקנונה וייעודה, תעביר לידי המדינה נכסים באזורי הביקוש, והמדינה, היא שתמכור את הנכסים, בדרך כלל לידי אלו החוכרים את הנכס. את התמורה שתקבל המדינה היא תעביר לידי הקק"ל, וכך תושלם עסקת המכירה הסיבובית.

לאחר החתימה על ההסכם בין קק"ל למדינה, 18 נובמבר 2015. בתמונה משמאל: עדיאל שמרון מנכ"ל רמ"י, אפי שטנצלר יו"ר קק"ל (בזמנו), משה כחלון שר האוצר, אבי גבאי השר להגנת הסביבה (בזמנו), מאיר שפיגלר מנכ"ל קק"ל. צילום: דוברות האוצר

לאחר החתימה על ההסכם בין קק"ל למדינה, 18 נובמבר 2015. בתמונה משמאל: עדיאל שמרון מנכ"ל רמ"י, אפי שטנצלר יו"ר קק"ל (בזמנו), משה כחלון שר האוצר, אבי גבאי השר להגנת הסביבה (בזמנו), מאיר שפיגלר מנכ"ל קק"ל. צילום: דוברות האוצר

המשמעות של סעיף זה עשויה להיות מחד – הכנסה של מיליארדים ואף עשרות מיליארדים של שקלים לקופת הקק"ל, שיתקבלו ממכירת כ-70,000 דונם של נדל"ן שיש לקק"ל באזורי הביקוש. אך מאידך – אלו הם הנכסים המניבים המרכזיים שיש לקק"ל, אשר מביאים אותה להכנסה שנתית של למעלה ממיליארד שקלים מדמי חכירה, כך שההשפעה על מחזור המזומנים העתידי של הקק"ל עלולה להיות שלילית ביותר. מבחינת האוצר והממשלה המטרה והתכלית היא העברת קרקעות ונכסים ציבוריים לבעלות פרטית, מסיבות שלא ניתן לראות את התועלת הממשית שלהן לציבור.

הוועדה למיזמים לאומיים והוועדה למיזמים סביבתיים

אך ההסכם כולל בתוכו עוד כמה סעיפים משמעותיים ודרמטיים, שנתאר בקצרה:

סעיף 2 כולל מנגנון להתחשבנות על חובות עבר בין הקק"ל למדינה. המנגנון הוא קביעת מומחה שבקיא בענייני ההתקשרויות שבין הקק"ל והמדינה שיוכל לבחון את הטענות ההדדיות על אי תשלום מחויבויות שונות. על פי ההסכם, אם הקק"ל והאוצר לא יגיעו להסכמה על זהות המומחה אז המומחה ימונה על ידי השר גבאי. גבאי כבר איננו שר, כידוע, ויתכן שזו הסיבה שהצדדים אינם מצליחים להגיע להסכמה גם כיום.

עתה שההסכם נחשף אפשר להבין בצורה טובה יותר את הויכוח הגדול שמתנהל בין הקק"ל לאוצר בשבוע האחרון. הויכוח איננו על גודל הסכום שיועבר לקופת המדינה, אלא על האופן שבו יועבר הסכום ועל מי יבצע את המיזמים הלאומיים. זו שאלה של שליטה -שליטה בתקציב ענק של מאות מיליוני שקלים בשנה, עשרות ומאות של מכרזים והסכמים עם ספקים ונותני שירות

סעיף 3 להסכם נחשב להישגו הגדול של השר להגנת הסביבה לשעבר גבאי – הקצאת כספים של קק"ל למיזמים סביבתיים. קק"ל מתחייבת בסעיף זה להקצות בשנת 2016 – 190 מיליון ש"ח לטובת מיזמים סביבתיים, ובשנת 2017 – 200 מיליון ש"ח לטובת מיזמים שכאלה. למעלה מזאת, קק"ל לא תהיה זו שתחליט לבדה מה ייעשה עם הסכום הזה, אלא הוועדה למיזמים סביבתיים שתקבל החלטות בהסכמה ותכלול את שר האוצר כחלון, את השר להגנת הסביבה גבאי, את יו"ר קק"ל, דני עטר ומנכ"ל קק"ל מאיר שפיגלר.

הוועדה למיזמים סביבתיים הייתה צריכה להחליט על השימושים שייעשו בתקציבה עד ה-31 לדצמבר 2015, ולדבר ראשון לא ידוע בשעה זו אם אכן כך נעשה. האחריות על ביצוע הפרויקטים, כלומר הגוף שהתקציב יעבור דרכו ויבצעו, עשוי להיות קק"ל או המדינה, עם העדפה לקק"ל. כפי שנראה מיד, סעיף זה – האחריות על הביצוע, הוא כנראה המוקד המרכזי של המחלוקת כיום בין הקק"ל לאוצר.

סעיפים 5 – ו-6 להסכם הם הסעיפים "הכבדים" ביותר מבחינה כספית, ובהם מוגדר הסכום שעל הקק"ל להקצות לטובת "מיזמים לאומיים". מדובר בסכום של 1 מיליארד ש"ח שיוקצו על ידי הקק"ל. בשנת 2016 על הסכום הזה לממן "פעילות" שהוגדרה בהחלטת הממשלה מס' 372 מיום 5 לאוגוסט 2015. באורח מוזר – החלטת ממשלה זו הורדה מארכיון החלטות הממשלה, ולא ניתן לגשת אליה דרך המרשתת.

בשנת 2017 צריכה הקק"ל להקצות על פי ההסכם 1 מיליארד ש"ח לטובת מיזמים לאומיים. מיזם לאומי הוא מיזם ש"לדעת המדינה הוא בעל חשיבות לאומית" ועולה בקנה אחד עם מטרות קק"ל. בסעיף זה הוכנסה כוונתה של קק"ל לבחון מיזמים לביצוע תשתיות תומכות בדיור, או מיזמים התורמים להגדלת היצע הדיור בישראל – כוונה מבורת ביותר.

על פי ההסכם, גם עבור המיזמים הלאומיים תוקם וועדה מיוחדת, "וועדת מיזמים לאומיים", שתקבע מהם המיזמים שיבוצעו, תקציבם, ואופן ביצועם. הוועדה למיזמים לאומיים אמורה הייתה לכלול את הממונה על התקציבים באוצר, את מנכ"ל משרד ראש הממשלה, את יו"ר קק"ל ומנכ"ל הקק"ל. בניגוד לוועדה למיזמים סביבתיים, בוועדה הזו כנראה לא היה צפי להסכמות ולכן נקבע שהחלטות יתקבלו ברוב קולות (אם כי, יש לציין, שקביעת מנגנון של רוב בהצבעה בוועדה פריטטית עלולה להוביל לבעיות).

גם הוועדה למיזמים לאומיים הייתה אמורה להחליט על תקציבה עד ה-31 לדצמבר 2015. אך ההחלטה החשובה ביותר שעמדה בפני הוועדה היא אופן ביצוע הפרוייקטים, או בקיצור – מי מנהל את התקציב.

אז על מה הויכוח כיום בין האוצר לקק"ל?

על פי ההסכם הפרוייקטים עליהם יוחלט בוועדה למיזמים לאומיים עשויים להיות מבוצעים על ידי הקק"ל או על ידי המדינה. ההסכם מרמז לכך שכאשר יש לקק"ל ועובדיה מומחיות בנושא מסויים, או אף מומחיות ב"מיקור חוץ" של אותו נושא (וזה לא לגמרי ברור איזו מומחיות נדרשת לשם מיקור חוץ) תועדף קק"ל כמבצעת הפרוייקטים. במקרים אחרים, בהם יוחלט שהממשלה היא הגורם המבצע של הפרוייקטים, תצטרך הקק"ל להעביר את סכום הכסף שהוקצב לטובת הפרוייקט לחשבון ייעודי של המדינה.

אך החלטת הממשלה על התכנית התקציבית לשנים 2017-2018 מלפני כחודש היא לבטל את הוועדה למיזמים לאומיים ולדרוש מהקק"ל להעביר את כל הסכום לידי המדינה, שתעשה בתקציב כראות עיניה. על פי ההחלטה הממשלה מוותרת לקק"ל על כ-250 מיליון ש"ח בשנת 2016, ודורשת העברה של 750 מיליון ש"ח "בלבד", אך זהו כנראה ה"גזר" שמטרתו להמתיק את ה"מקל" – ביטול הוועדה המשותפת, וביטול האפשרות שהקק"ל תהיה המבצעת בפועל של הפרוייקטים שיוגדרו כמיזמים לאומיים.

עתה שההסכם נחשף אפשר להבין בצורה טובה יותר את הויכוח הגדול שמתנהל בין הקק"ל לאוצר בשבוע האחרון. הויכוח איננו על גודל הסכום שיועבר לקופת המדינה, אלא על האופן שבו יועבר הסכום ועל מי יבצע את המיזמים הלאומיים. זו שאלה של שליטה -שליטה בתקציב ענק של מאות מיליוני שקלים בשנה, עשרות ומאות של מכרזים והסכמים עם ספקים ונותני שירות.

אך השאלה שצריכה להדאיג את הציבור, לדעתי, היא האם יש מי שמייצג את האינטרס הציבורי בצורה הנכונה בתוך הויכוח הזה? העובדה, שהקק"ל והמדינה החליטו יחד להפריט נכסים אדירים שנמצאים בבעלות ציבורית, עלולה להצביע על כך שהשיקולים הנשקלים הם שיקולים קצרי טווח, שאינם נותנים את המשקל הראוי לטובת הציבור ולטובת הדורות הבאים.

האיום הגדול על קק"ל

חשוב להבין שכל הסעיפים שפורטו מעלה, למעט הויכוח שמתקיים כיום על השינויים שהאוצר מבקש לעשות בהסכם, מבטאים ויתור עצום של הקק"ל על שליטה בתקציביה ושינוי משמעותי מהדרך שבה התנהל הגוף הזה בעשר השנים האחרונות לפחות.

האיום שבעזרתו הצליחה הממשלה להביא את הקק"ל להסכים לוויתורים מפליגים אלו היא הכפפת הקרן למבקר המדינה. הממשלה כבר הגישה בשנת 2013 הצעת חוק שמכפיפה את הקרן למבקר המדינה, וזאת בעקבות סערה ציבורית שהתחוללה לאחר חשיפת התכנית "המקור" של רביב דרוקר בערוץ 10 על אי סדרים לכאורה בקק"ל.

בעקבות הגשת הצעת החוק המכפיפה את קק"ל לביקורת המדינה הכריזה הקק"ל על התנתקות מהמדינה ומעבר לניהול עצמאי של קרקעותיה בתוך פרק זמן קצוב – דבר שרבים ראו בו איום סרק מצידה של הקק"ל. האיומים ההדדיים, של המדינה להחיל את הביקורת שלה על קק"ל, ושל הקק"ל להתנתק מהממשלה, הובילו בסופו של תהליך ליצירת ההסכם.

ושוב, נשאלות השאלות – למה הקק"ל מוכנה לוותר על שליטה בתקציביה ומוכנה להפריט את הנכסים המניבים ביותר שלה, רק על מנת שלא להיכנס תחת כנפי הביקורת הציבורית? ומאידך – האם הכוונות של הממשלה בהשתלטות על תקציבי קק"ל ומכירת נכסיה הן ראויות ומכוונות להמשך קיומו של הגוף הציוני החשוב הזה והגשמת מטרותיו?