בשבוע שעבר האריכה ועדת הכלכלה של הכנסת את רשיונה של חברת החשמל בכמעט שנה נוספת, עד נובמבר 2017. החברה היתה אמורה לאבד את הרשיון לספק חשמל כבר לפני עשור, ב-2006, לטובת רפורמה מהפכנית שתעביר את ייצור החשמל בישראל למפעילים פרטיים. אבל התסריט הזה עדיין לא התממש – חברת החשמל ממשיכה לייצר חשמל, הרשיון מחודש מדי שנה, והרפורמה אינה נראית באופק. שר האנרגיה יובל שטייניץ אמר השבוע לחברי הוועדה כי דיוני הרפורמה הם בשלב רגיש ומתקדם, וככל הנראה השנה היא תצא לפועל. רב הנסתר על הנגלה בנושא הקריטי הזה. מה בעצם השינוי שיתרחש? האם המהלך ייטיב במשהו את מצבם של אזרחי ישראל והאם ה"רפורמה" בכלל נדרשת? השאלות האלה נעדרות כמעט לחלוטין מהשיח הציבורי.

על איזו רפורמה מדובר?

נכון לעכשיו, איש אינו יודע בוודאות מה תהיה צורתה הסופית, אם בכלל, של הרפורמה במשק החשמל. מאז ההכרזה עליה ב-1996 היא עברה שינויים רבים שהתרחקו לגמרי מההצהרות המקוריות. אין ספור נוסחים ודוחות נכתבו כדי "לעדכן" אותה, ולמעשה הפכו אותה לרפורמה שונה. בדיון בכנסת סיפר יו"ר חברת החשמל יפתח רון-טל כי מאז שנכנס לתפקידו ב-2010 נתקל בחוסר עקביות של הממשלה כלפי מדיניות החשמל: "בזמן שאני בחברה, המדיניות השתנתה", אמר, "מפירוק מוחלט של החברה, דרך רפורמה יותר מינורית, ועד הרפורמה של היום שמפרידה את הייצור. בסוף אותה ממשלה משנה את המדיניות. נורא קשה לעשות ככה רפורמה. אין כאן משילות לאורך זמן".

דבריו של רון-טל קיבלו חיזוק ממנכ"ל משרד האנרגיה, שאול מרידור. "הרפורמה אינה לפי חוק משק החשמל הקיים" אמר מרידור, "לפי החוק הקיים, יש רפורמה שהיא לא הרפורמה הנכונה למשק. תנו לנו את הזמן לעשות את הרפורמה. אם תהיה רפורמה היא תהיה טובה, ואם היא לא טובה היא לא תהיה". לצד זאת, מרידור הניח גם אקדח על השולחן: "אנחנו יושבים מול החברה והעובדים. זה לא ייקח שבוע שבועיים, זה ייקח חודשיים שלושה. צריך לחזור לוועדה כדי לתקן את החוק. אני מכיר תהליכים בכנסת. נניח שלא מצליחים, מה קורה עוד חצי שנה? האם חברת החשמל תפוצל ל-14 חברות? האם זו ברירת המחדל? זה מה שאתם רוצים?".

המומחים דווקא מזהירים מהפרטה חפוזה

ישנן, כאמור, הצעות רבות לרפורמה במשק החשמל. החל מהקיצונית ביותר – פירוקה ל-14 חברות נפרדות, ועד לגרסה המתונה ביותר – הוצאת פעילות מקטע הייצור בלבד (שתחייב גם היא פיטורי אלפי עובדים). כל אחת מההצעות יוצרת מספר בעיות חדשות, וזאת לצד סבירות נמוכה לפתרון הבעיות הקיימות כבר היום. לא ברור האם הרפורמה תתמודד עם החוב של חברת החשמל, או האם ייווצר בישראל שוק תחרותי לייצור חשמל. מה שברור לכל המומחים בתחום הוא דבר אחד: נכון להיום חברת החשמל מייצרת חשמל בזול, והוצאת פעילות הייצור ממנה צפויה לגרום לעליה בתעריף.

פרופ' אשר טישלר, נשיא המסלול האקדמי במכללה למנהל, הוא אחד המומחים הבודדים בארץ לתחום משק החשמל. לדעתו, האתגר כיום הוא כיצד להפיק לקחים מהשגיאות שעשו מדינות שעברו לייצור תחרותי של חשמל, כשבישראל עוד ניתן לכאורה לעצור את המעבר. טישלר סימן את הדוחות של ועדת מומחים בראשות פרופ' דניאל צ'מנסקי מ-1994 ושל חברת הייעוץ דלויט-טוש מ-2003 כמתווי המחשבה שבישראל דרוש משק חשמל תחרותי. הוא מצביע על שני נימוקים בעייתיים שעליהם התבססו הדוחות הללו: האחד, הנחת עבודה בלתי מוכחת לפיה מונופול אינו מסוגל לייצר חשמל ביעילות, והשני הוא שמדובר במהלך מקובל בעולם – מה שאכן היה נכון בעת כתיבת הדוח של צ'מנסקי ב-1994, אבל התברר מאז כטעות חמורה, שהובילה לעליות מחירים וכן להפסקות חשמל ממושכות ומסכנות חיים.

"דוחות צ'מנסקי ודלויט לא העריכו מה יהיו מחירי החשמל לאחר המעבר למשק תחרותי" כתב טישלר ב-2010, "לא ערכו ניתוח עלות־תועלת לרפורמה שהוצעה על ידיהם, לא העריכו את עלות הרפורמה, לא הציעו ולא העריכו חלופות למבני שוק תחרותי ולא התייחסו לסוגים שונים של פיקוח אפשרי על משק החשמל הישראלי". למעשה, הוא אומר, שני המסמכים "לא פירטו מודל כלכלי כלשהו שיתאר כיצד יפעל משק חשמל תחרותי בישראל".

בניגוד לתחזיות האופטימיות והבלתי מבוססות של תומכי הרפורמה, התחשיבים של טישלר צופים שבעקבות המעבר למשק תחרותי מחיר החשמל בישראל דווקא יעלה. קושי נוסף במעבר כזה טמון בשינוי שנעדר מסדר היום בזמן כתיבת ההמלצות  – ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות, שמכניס "מאות יצרני חשמל קטנים (כולל משקי בית) למקטע הייצור ולשינוי מבני מהותי של מקטע זה" הוסיף טישלר. השורה התחתונה שלו הפוכה לחלוטין מההבטחות שהתחרותיות היא הפתרון לכל בעייה: "בשלב זה נראה שיהיה קל יותר להביא לשינוי הנדרש כאשר מבנה משק החשמל הוא ריכוזי ומפוקח".

הדו"חות עליהן התבססה הרפורמה במשק החשמל נסמכו על שני טיעונים בסיסיים: הנחת עבודה בלתי מוכחת לפיה מונופול אינו מסוגל לייצר חשמל ביעילות, והשני הוא שמדובר במהלך מקובל בעולם – מה שאכן היה נכון בעת כתיבת הדוח, אבל התברר מאז כטעות חמורה

לפני כשנתיים פירסמו סטודנטים בבית הספר לכלכלה של המרכז הבינתחומי בהרצליה נייר מדיניות בנושא הפרטת החשמל שהתבסס, בין השאר, על תחשיביו של טישלר. מסקנתם היתה שבתנאים תיאורטיים של תחרות, הפרטת ייצור החשמל עשויה לייעל את התהליך, אך הם מקפידים גם להזכיר שבכל מקום שבו היא נוסתה, הצרכנים הם שנפגעו: "במדינות שסקרנו כגון אנגליה, קליפורניה וארגנטינה נוכחנו לראות שהרפורמה גרמה לעלייה של מחירי החשמל לצרכנים הפרטיים, לשיבושים ולאי-דיוקים באספקת החשמל אשר אף גרמו למשברים כלכליים ולנזק רב בחלק מהמקרים. גם באנגליה, אשר בה תהליך ההפרטה נחשב למוצלח, ניתן לראות שהמחירים לצרכן הפרטי עלו, ושבסופו של דבר רוב החברות התמזגו או פשטו את הרגל עד למצב שבו ישנן כמה חברות מעטות אשר שולטות במשק וגובות מחירים גבוהים מן הנדרש".

גם מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית בטכניון, פרסם השנה סיכום של דיונים שקיימו בנושא בשנים האחרונות. רוב המשתתפים בדיון, ביניהם צ'מנסקי, תומכים בכיוון הכללי של הפרטת הייצור, אך אפילו הם כותבים כי "כנקודת מוצא יש לזכור כי באופן עקרוני – משק החשמל בישראל פועל היטב, יחסית למדינות אחרות ויחסית למוצרים ציבוריים אחרים המסופקים במשק הישראלי. רמת אמינות אספקת החשמל גבוהה יחסית לעולם המערבי ומחיר החשמל לצרכן הביתי הוא מהנמוכים במדינות המערב במשך שנים, בעיקר מאז נחקק חוק משק החשמל. יש להתחשב גם במורכבות היותה של ישראל 'אי מבודד' מבחינת רשת החשמל וחוסר היכולת לקבל גיבוי ממדינות שכנות כמו באירופה או בארה"ב".

אין תכנית כוללת

כיום נמצא משק החשמל במצב של הפרטה חלקית בתחום הייצור. בחברת החשמל מתחרות שלוש תחנות כח פרטיות, המספקות חשמל בעיקר למפעלים. בשנת 2015 ייצרו התחנות הפרטיות כ-14% מסך ייצור החשמל בישראל (שעמד על 15,807 מגה-וואט). מדובר ב-OPC במישור רותם (80% בבעלות האחים עופר ו-20% בבעלות סימנס), דוראד באשקלון (קונסורציום של אורי דורי, יוסף אדלסבורג, חברת קצא"א והחברה הטורקית זורלו) ודליה בכפר מנחם (בבעלות דליה אנרגיות ואלסטום).

אסף הררי, היועץ הכלכלי של ועד עובדי חברת החשמל, העיר בדיון בוועדת הכלכלה הערה חשובה: המדינה ניגשת להחלטות אופרטיביות – כמו מי יחזיק באילו אמצעי ייצור –  בלי שיש תכנית אב כוללת למשק האנרגיה

"המצב היום הוא מצב כלאיים בעייתי", אמר טישלר בשיחה עם דבר ראשון, "אין שום תועלת בהפרטת המקטעים שאינם ייצור, והיום אנחנו יודעים שניתן ליצור רגולציה הגיונית גם במצב של הפרטה מוחלטת של הייצור וגם במצב של הלאמה מוחלטת". את המערך המורכב של ייצור והספקת חשמל, הוא אומר, עדיף לנהל על ידי גורם אחד ריכוזי שמסוגל לראות את המכלול. הגורם הזה יכול להיות גם מונופול שמפוקח על ידי המדינה, או כמה חברות פרטיות שמתחרות ביניהן, אך ללא קביעת רגולציה חדשה ופורצת דרך – התחרות בייצור תפגע בתוצר שהצרכן מקבל, בדומה למה שקרה בכל מקום אחר שבו זה התרחש.

"אין שום תועלת בהפרטת המקטעים שאינם ייצור". פרופ' אשר טישלר (צילום ארכיון: משה שי \ פלאש 90)

כיום, כש-40% מהייצור נמצא בידיים פרטיות, וכששר האנרגיה מצהיר כי חברת החשמל תמשיך להפעיל את מתקני הפחם המיושנים, איש בעצם אינו מציע פתרון שיכול להיחשב הגיוני. אסף הררי, היועץ הכלכלי של ועד עובדי חברת החשמל, העיר בדיון בוועדת הכלכלה הערה חשובה: המדינה ניגשת להחלטות אופרטיביות – כמו מי יחזיק באילו אמצעי ייצור –  בלי שיש תכנית אב כוללת למשק האנרגיה. במצב זה האסטרטגיה תהיה כפופה לשיקולים טקטיים. זה מתכון ודאי לכשלים, הנצחת ניגודי אינטרסים קיימים והחמרתם בעתיד.

אז למה להפריט?

אם כל הטיעונים שתומכים בשינוי מבני לטובת שוק תחרותי ופרטי של חשמל נסמכים על תרחישים תאורטיים ומציאות שלא תומכת בהם, ואם מחיר החשמל צפוי רק לעלות, מדוע הנושא עדיין על הפרק? כדי לענות על השאלה הזו כדאי לבחון כיצד ישפיע מהלך כזה על כל אחד מהשחקנים במגרש – חברת החשמל והחברות הפרטיות שייכנסו למשחק. חברת החשמל, שעובדיה מאוגדים ונהנים מתנאי עבודה טובים יחסית, עשויה להיפגע בגדול. לעומתה, החברות הפרטיות המפיקות חשמל כבר נהנות, וימשיכו ליהנות מזרם הכנסות מובטח ורווחים גבוהים, כמעט ללא סיכון – בשל הגנות שהמדינה מעניקה להן.

נתחיל בעובדי חברת החשמל: בתקשורת הישראלית מסומנים עובדי החברה, והוועד החזק שלהם, כאויבים ה"רוכבים" על קופת הציבור ללא שום הצדקה, בזכות "היד על השלטר". היד הזו, חשוב לציין, מעולם לא הורידה את השלטר. מצד שני, היו מקרים בהם פעלו העובדים בכוחנות, למשל כשנקטו עיצומים במהלך סופה באוקטובר 2015. המקרה הוביל לוועדת חקירה במשרד האנרגיה והכותרות בתקשורת זעקו "העובדים חצו קו אדום". בפועל, הודתה הנהלת החברה שהעיצומים כמעט ולא השפיעו על תיקון נזקי הסופה.

בניגוד לתדמית הבזבזנית, תעריף החשמל הנוכחי בישראל נמוך יחסית: נכון לנתוני 2016, הוא עמד על 0.53 ש"ח לקילווואט-שעה, לעומת ממוצע של 0.88 ש"ח בכל מדינות האיחוד האירופי

האבסורד הוא שבשם ה"תחרות" מונעת המדינה פרויקטים מחברת החשמל הציבורית ואוסרת עליה להיכנס לתחום האנרגיות המתחדשות, שהוא השלב הבא והנדרש של משק החשמל. כתוצאה מכך נשארו עובדי פיתוח רבים בחברה חסרי עבודה כמעט, והם מועמדים לפיטורים – מהלך שיפגע לא רק בהם אלא גם ביכולות של החברה בעתיד. בציבור הרחב מוכרת בעיקר הטבת ה"חשמל חינם" לעובדי החברה. גם הממונה על השכר באוצר מנהל במשך שנים מאבקים למען השבת רכיבי שכר שהתקבלו באופן לא חוקי, לצד ויכוחים על גודל ההפרשות לזכויות הסוציאליות של העובדים.

עובדי חברת החשמל מטפלים בתקלות שנגרמו בעקבות הסופה. צילום: חברת החשמל

בניגוד לתדמית הבזבזנית, תעריף החשמל הנוכחי בישראל נמוך יחסית: נכון לנתוני 2016, הוא עמד על 0.53 ש"ח לקילווואט-שעה, לעומת ממוצע של 0.88 ש"ח בכל מדינות האיחוד האירופי. המחיר הזה אפילו נמוך מידי – עקב הרגולציה הנוקשה על חברת החשמל, המחירים הנוכחיים מתקשים לממן את התייקרות עלויות ייצור החשמל. ברשות חוששים שעליית המחיר "תיגרף" באופן כלשהו על ידי העובדים, ואולי אף גורמים במכוון לחברה מחנק פיננסי כדי לכפות על ההנהלה והעובדים להסכים לרפורמה למרות שזו צפויה תפגע בחברה ובמשק החשמל כאחד.

בעוד רשות החשמל והמדינה מונעות מחברת החשמל אופק של יציבות פיננסית, לא נעשה דבר כדי להגביל את רווחיהם של בעלי תחנות החשמל הפרטיות. אולי כי בשונה משכר גבוה לעובדים שנתפס כשחיתות, רווח בעלים עצום נתפס כ"טבעי" או כ"קדוש" מדי מכדי לגעת בו ישירות.

התייעלות אמיתית

במשך שנים ארוכות, מקדמי ההתייעלות הנדרשים שהציגה רשות החשמל לחברה נכתבו ביחס לכלל הוצאותיה ולא למנגנון התפעול. מדובר בשיעורי התייעלות בלתי אפשריים לחברה שיש לה אפס השפעה על עלויות ההון שלה ועל ההוצאה המרכזית שלה – רכש דלקים.

למרות כל הטענות נגד העובדים, כל הוצאות החברה הקשורות לעובדים הסתכמו ב-15% בלבד עד לפני מספר שנים, ו-20% בשנים האחרונות. את העלייה הזו ניתן לייחס לירידה בהוצאות הדלקים של החברה, עם המעבר המדורג לגז טבעי. כשבוחנים את מקטע התפעול בלבד, הוצאות השכר מהוות כשני שלישים מתוכו – שיעור שאיננו חריג במשק הישראלי.

בהשוואה למקובל במגזר העסקי, מדובר עדיין בהוצאות שכר נמוכות במיוחד, מה שמקשה ליצור "התייעלות" על בסיס קיצוץ שכרם של העובדים. חיסכון של 10% בהוצאות ההעסקה יביא לירידה מקסימלית של 2.5% בתעריף החשמל. זאת אחרי שהחברה עברה כבר מספר סבבי התייעלות ש"חתכו בשומן" וצעדים נוספים עלולים להיות פחות אפקטיביים מקודמיהם.

הציפייה שחברת החשמל ה"מונופוליסטית" תייעל את עצמה מתעלמת משאר השחקנים שנמצאים כרגע על המגרש. ייעול משק החשמל אינו תלוי בחברת החשמל בלבד, אלא בעיקר ברגולטורים שאחראים עליה – רשות החשמל ומשרד האנרגיה. החלטות המדינה הן אלו שמעניקות רווחים מובטחים ליצרנים הפרטיים, ואינן עושות מספיק כדי "ליישר" את עקומת הביקוש, כלומר לעודד באופן סביר הסטת צריכה משעות העומס לשעות השפל.

תחנת הכח אורות רבין במבט מן הים. צילום: דבר ראשון.

גורם נוסף שמשפיע על מחירי החשמל הוא המעבר לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות, המזיק פחות לסביבה. הרחבת ייצור החשמל ה"נקי" מייקרת את מחיר החשמל לצרכן בטווח הקצר, מה שלכאורה עומד בסתירה לדרישות ה"התייעלות". אך יש לזכור שהתייעלות אינה מילה נרדפת לירידה בתעריף. התייעלות פירושה השגת תוצר דומה תוך השקעת משאבים פחותים, השאיפה לייצור אנרגיה שמפחית תחלואה איננה "תוצר דומה" והיא מצדיקה ייקור מסוים, לפחות בטווח הקצר.

הנימוק הכלכלי בעד פיתוח אנרגיה נקייה הוא שזו השקעה שיכולה להשתלם במגוון דרכים בעתיד, מפני שקצב הפיתוח הטכנולוגי בה מהיר בהרבה לעומת ייצור חשמל בשיטות מסורתיות. התועלת העתידית תתקבל גם במשק החשמל הישראלי, וגם באמצעות קידום תעשיית יצוא משמעותית, בתחום שהביקושים בו בעולם צפויים לגדול באופן עקבי. מדינת ישראל ניהלה עד כה מדיניות מזגזגת של עידוד ובלימה של התעשייה הזו ללא אסטרטגיה עקבית.

הרפורמה: מקדמת שינוי או מעכבת אותו?

אל מול הבעיות בחברת החשמל, ההתנהגות של המדינה חמורה הרבה יותר – היא שולחת את חברת החשמל לגייס הלוואות בריבית גבוהה, בזמן שהיתה יכולה לחסוך לה לפחות מאות מליוני שקלים בשנה ואף יותר לו הייתה מעניקה לה יותר ערבויות מדינה.

רק לאחרונה אושר לחברת החשמל לקלוט מספר עובדים במעמד קבע, תוך כדי מהלכי התייעלות בהם היא נפרדת – בפרישה ובפרישה מוקדמת – מיותר מ-1,000 עובדים. במשך שנים, הותר לחברה לקלוט אך ורק עובדים זמניים לתקופות מוגבלות, שבסופן הייתה מוכרחה לפטר אותם. התוצאה היא שהגיל הממוצע של עובדי החברה בעלייה מתמדת, והידע המקצועי העצום שנצבר בתוכה עלול לרדת לטמיון. תכניות הרפורמה בעצם מעודדות את האבדן הזה.

בתרחיש של פיטורים המוניים, רק חלק קטן מעובדי הפיתוח של החברה ייקלטו מחדש לעבודה בתחום החשמל. על מנת לחפש מוצא זמני, בחברה מתגאים כיום בכך שצי המהנדסים שלהם כולל עובדים יהודים וערבים, דוברי שפות רבות, המסוגלים לתכנן, לנהל ולבצע פרויקטים מעבר לים  – כשהמדינה מעניקה לחברה אישורים פרטניים לעבודה בחו"ל, אך לא רישיון גורף – "לפחות עד הרפורמה".

כך מניחה המדינה לחברת החשמל לפרפר באטיות תחת נטל חובות כבד, ומחלקת במצטבר מתנות של מיליארדי שקלים למפעילי תחנות הכוח הפרטיות. התקדימים הקשים של החשכה ארוכה בקליפורניה ובניו יורק, שנבעו מכשלי תיאום בין מפעילים, מניפולציות שוק וניגודי אינטרסים הקשורים להפרטה, כמו גם האינטרס החלש יותר להשקיע בתחזוקה ובבניית עודף כוחות ייצור בתנאי משק תחרותי – לא גרמו למדינה לסגת ממגמה זו.

אז מה החלופה?

הדיונים על הרפורמה מתקיימים כיום בעיקר בין גורמי הממשלה – משרד האנרגיה, משרד האוצר ורשות החשמל. הם מתכננים להגיע להסכמות עם הנהלת החברה, וגם עם העובדים ובכך לחוקק חוק חדש.

כששר האנרגיה שטייניץ הכריז בועדת הכלכלה ש"לא יאשר רפורמה שתעלה את התעריף" יש שתי אפשרויות: האחת היא שהוא משקר במצח נחושה, והשנייה שהוא הבין שהרפורמה לא תוכל לעמוד ברף שהציב, ולכן הוא מכין את הקרקע לגניזתה.

מכין את הקרקע לגניזת הרפורמה? שר האנרגיה, יובל שטייניץ (צילום: דבר ראשון)

מוטב יהיה לו במקום "הרפורמה" בה' הידיעה, יעסוק משרד האנרגיה בשני ערוצים חלופיים – הכנת תכנית אב למשק האנרגיה לעשורים הבאים לצד המשך תהליכי ההתייעלות בחברת החשמל באמצעות הסכמים לטווחים קצרים שיסיימו את מדיניות הגסיסה שהמדינה כופה עליה לטובת תכנית הבראה.

את תהליך ההסדרה מחדש של משק החשמל צריך לנהל לא רק בממשלה, אלא בשיתוף הציבור ותוך הפקת לקחים מכשלי השוק התחרותי במדינות בהן הוא הונהג, תוך תשומת לב ליתרונות שהושגו בפועל, אם אכן היו כאלו, ולא ליתרונות תיאורטיים שמעולם לא הוכחו במציאות.