דבר העובדים בארץ ישראל
menu
יום חמישי י"ח באדר ב' תשפ"ד 28.03.24
27.2°תל אביב
  • 27.2°ירושלים
  • 27.2°תל אביב
  • 25.3°חיפה
  • 26.6°אשדוד
  • 33.5°באר שבע
  • 33.5°אילת
  • 30.4°טבריה
  • 23.1°צפת
  • 31.2°לוד
  • IMS הנתונים באדיבות השירות המטאורולוגי הישראלי
histadrut
Created by rgb media Powered by Salamandra
© כל הזכויות שמורות לדבר העובדים בארץ ישראל
בזק

דוח המבקר / עזבו את פילבר: מה שדוח המבקר באמת חושף זה את הכישלון בהפרטת התקשורת

איך הגיע מנכ"ל משרד התקשורת למצב בו הוא סוגר עסקאות מוזרות על בזק והוט כדי לעודד אותן להשקיע בתשתיות? | הכל מתחיל באופן העקום בו הופרטו תשתיות התקשורת הנייחת בישראל | בינתיים, דו"ח המבקר של 2025 נכתב ברגעים אלה בהפרטת משק החשמל

תשתית בזק (צילום ארכיון: David King / ויקיפדיה).
תשתית בזק (צילום ארכיון: David King / ויקיפדיה).
ארז רביב
ארז רביב
כתב
צרו קשר עם המערכת:

החשדות נגד מנכ"ל משרד התקשורת שלמה פילבר מתמקדות בכך ששינה את מדיניות המשרד על דעת עצמו, בלוח זמנים שהתאים לבעל השליטה של בזק, ובניגוד להסתייגויות של חלק מגורמי המקצוע במשרד. במקביל, ייתכן כי מה שהתרחש משקף סיפור שונה לחלוטין, בו מנכ"ל משרד התקשורת מנסה להתמודד עם הבעיה המרכזית בשוק התקשורת – מיעוט ההשקעה בתשתיות – ונכשל כישלון מר. דו"ח מבקר המדינה מספר חלק מהסיפור ומתעלם ממה שמונח מתחת לאפו ונראה כסדר "טבעי" – חולשת המדינה מול חברות התקשורת בעידן ההפרטה.

הדו"ח המפורט של מבקר המדינה לגבי תפקוד משרד התקשורת בוחן את עמידת משרד התקשורת בהשגת יעדיו. מן הדו"ח עולה תמונה לפיה לא רק שהיעדים אינם מושגים, אלא שיש ביניהם סתירות שהופכות את השגתם לבלתי אפשרית. לא רק שההשקעה בתשתיות התקשורת נמוכה, גם לא נוצר שום תמריץ משמעותי לשינוי מצב זה.

בסופו של דבר, הרווחים בשוק התקשורת יכולים להתגלגל לכמה מקומות: השקעה בתשתיות, העברת רווחים לבעלי המניות או הורדת מחירים לצרכנים. אם ניקח את ענקית הקמעונאות ושירותי הענן האמריקאית אמאזון כדוגמה, לאורך חייה החברה כמעט ולא חילקה כספים לבעלי המניות מפני שהקדישה את הכנסותיה הרבות לפיתוח מהיר של פעילות בתחומים חדשים ולהורדת מחירים לצרכנים. בישראל מתקיים מצב הפוך – ההשקעות הגדולות של הוט ובזק ברשתות תקשורת נייחת נעשו לפני כמה עשורים, וכעת מבוצעים שדרוגים קטנים ולא משמעותיים ביחס לביקוש העצום לרוחב פס בישראל, בעוד חלוקת הרווחים לבעלי המניות מסתכמת במיליארדים רבים, בעיקר בבזק. גם התשתיות הסלולריות בישראל נמצאות בעומס הולך וגובר ללא השקעה מספקת, אך נושא זה לא טופל בדו"ח המבקר הנוכחי.

הבעיה: התקשורת הנייחת בפיגור מתמיד

עוד בשנת 2007 מינה שר התקשורת אריאל אטיאס את ועדת גרונאו, על כך כתב המבקר: "בדוח הוועדה משנת 2008 צוין שמגזר התקשורת הנייחת בישראל מפגר אחר רוב מדינות העולם המערבי, ובראש ובראשונה מבחינת שירותי הפס הרחב ומגוון שירותי האינטרנט המוצעים לצרכן. הוועדה מצאה כי למרות כניסתה של הוט לתחרות במגזר התקשורת הנייחת, התחרות בינה לבין בזק לא סחפה את הענף לגל מחודש של השקעות בטכנולוגיות חדשות, וכי ההשקעה בתשתית הנייחת נמצאת בשיווי משקל של קיפאון הדדי… עוד ציינה הוועדה כי ההאטה בהשקעות במגזר התקשורת הנייחת משליכה לא רק על רווחת הצרכנים, אלא, ואולי חשוב יותר, על יעילות המגזר העסקי וחדשנותו, ועשויה לפגוע בטווח הארוך בצמיחתו של המשק כולו". עד שנת 2011 לא השתנה דבר, כאשר גם הוועדה הבאה, ועדת חייק, כתבה כי "היא סבורה, כקודמתה, ששדרוג התשתיות הנייחות לרמה הנהוגה בעולם המערבי ויצירת משטר תחרותי שיגביר את הפחתת תעריפי הפס הרחב הן המשימות העיקריות העומדות בפני הרגולטור".

"השוק הסיטונאי" לא מספק את הסחורה

שתי הוועדות המליצו על פתרון לא הגיוני, המהווה את מרכז המדיניות של משרד התקשורת בשנים האחרונות שכותרתו "השוק סיטונאי". מדובר במנגנון של השכרת תשתית קווי התקשורת לחברות מתחרות, חסרות תשתית משל עצמן, אשר יוכלו להציע אותה ללקוחות פרטיים. מנגנון שכזה אכן יכול להוביל להורדה מסוימת של המחיר לצרכן, אך הוא פועל כמשקולת המעודדת אי השקעה בתשתיות. באירופה הולכים ונוטשים מודל זה, ונצמדים לתחרות על בסיס תשתיות אמתיות ולא וירטואליות, בעוד הרגולטורים שלנו התעקשו על "תחרות" שתתקיים לגבי אותה תשתית.

מנכ"ל משרד התקשורת שלמה פילבר. (צילום: יונתן זינדל פלאש 90)
מנכ"ל משרד התקשורת שלמה פילבר. (צילום: יונתן זינדל פלאש 90)

ועדת חייק התייחסה לגורם נוסף, שדווקא ביכולתו לעודד השקעה – והוא ההשקעה של מתחרה אמתית ובעלת תשתית משלה (לא שוק סיטונאי) והיא חברת איי.בי.סי (UNLIMITED), אשר חברת החשמל מחזיקה ב49% ממנה והיא פורסת סיבים אופטיים במקביל לרשת החשמל, אך היא נקלעה לקשיים ופריסתה בישראל זניחה. מבקר המדינה חשף את התוצאה כעת, 6 שנים אחרי ועדת חייק: "בפועל, נכון למועד סיום הביקורת, שבו טרם יושמה במלואה רפורמת השוק הסיטונאי, לא הביאה הרפורמה להאצת ההשקעה בתשתיות. זאת ועוד, בירור שעשה מבקר המדינה העלה כי קצב פריסת הסיבים על ידי איי.בי.סי זניח, ובשלב זה היא אינה משמשת גורם מחולל תחרות".

ההתמקדות ב"עגל הזהב" – הוא השוק הסיטונאי, בו חברות שונות נהנות מרשת בזק (הוט קיבלה פטור מהסדר זה, התקף גם כעת, בניגוד להמלצות הועדות השונות), מעודד את בזק שלא להשקיע. בזק אמרה למבקר המדינה באופן גלוי שמכל שדרוג של הרשת יהנו גם המתחרות שלה, וזה מעודד אי השקעה. נזק נוסף קשור בכך שההתחשבות בבזק בתוך קביעת מחירי השוק הסיטונאי על ידי משרד התקשורת תרמו לכך ש-96% מהרווח בכלל שוק התקשורת זורם אליה והתחרות הפכה בדיחה מרה, נקודה חשובה שדו"ח מבקר המדינה התעלם ממנה כמעט לחלוטין. המבקר מודאג מכך שיותר לקוחות בוחרים בהסדר הפוך מהשוק הסיטונאי שנקרא 'באנדל הפוך', מעין עסקה הפוכה על השוק הסיטונאי שהופכת את בזק לספקית מרכזית אפילו יותר.

אמנם ההסדר הצליח לגרום לירידת מחירים מסוימת בתחום היחיד בו החל לפעול – שירותי אינטרנט, אך הגידול במספר הלקוחות הסופי של בזק מקזז בעבורה השפעה זו. מי שרכש בעבר אינטרנט מהוט ועבר לשוק הסיטונאי, היה מחויב בעצם להצטרף לרשת בזק. מחיר נוסף לשיטה בעייתית זו היא הירידה במהירות הגלישה. המחירים לחברות ששוכרות מבזק תעבורת נתונים באינטרנט מחייבות אותן להעמיס על אותה קיבולת רשת יותר לקוחות מאשר חברת בזק, אחרת יהיה מדובר בהסדר הפסדי בעבורן. התוצאה היא שבשעות ביקוש השיא, כלל הלקוחות חווים ירידה במהירות. בשנה שעברה מהירות הגלישה הממוצעת בישראל הייתה 13 מגה בלבד. לבזק מבחינתה אין כרגע שום אינטרס להגדיל את מהירות הגלישה באופן שייטיב עם מתחרותיה.

עסקת הנפל של פילבר

בדצמבר 2016, ניסה פילבר להסביר לחברי הכנסת בוועדת הכלכלה את תמונת המצב הממשית בשוק התקשורת: "אני מצטער להשבית שמחות, ורוצה להציג תמונה מאוד לא טובה של שוק התשתיות כמו שאני רואה אותו. תשתית התקשורת היא התשתית הלאומית השנייה בחשיבותה, אחרי רשת החשמל, אבל בשונה מכל התשתיות האחרות היא נבנית על ידי השוק הפרטי ומוחזקת בידיים של כמה בעלי חברות שברצותם יכולים לשדרג וברצותם יכולים לא לשדרג. כרגולטור אנחנו במצב עדין. צריך להשאיר להם תמריץ להשקיע." פילבר לא יצר את המצב הזה, אלא נקלע אליו כשמונה על ידי נתניהו שר התקשורת כמנכ"ל המשרד, אך גם ניתוח נכון זה מוגבל ע"י חסמים אידיאולוגים. פילבר לא העלה בדעתו להחזיר את הפתרון היחיד שאי פעם עבד כראוי – השקעה ממשלתית בתשתיות תקשורת, או, למצער, להפעיל דווקא החמרות ולא הקלות – בדמות פיקוח מחירים שיחייב את בזק והוט להוריד מחירים, עד אשר יצליחו לפרוש בכל הארץ אינטרנט מהיר בטכנולוגיות חדשות.

פעולה נוספת שהוא כשל בלבצע, למרות שהיה אמור, היא לשנות מילה אחת ברישיון של בזק באספקת קווי טלפון נייחים. ממחיר "קבוע" למחיר "מירבי" – פעולה שהייתה מקטינה את רווחי בזק במידה מסוימת. ההרגל לרכוש דווקא קו בזק גורמת לציבור לשלם לה הרבה יותר כסף על קו טלפון נייח מאשר לכל חברה אחרת. לקו זה יתרון בודד – הוא עמיד גם בהפסקות חשמל – אך הרווח העצום של בזק בתחום זה אינו מופנה להשקעה מהירה בתשתיות, אלא כאמור לחלוקת רווחים לבעלי המניות במיליארדים. בעוד משרד האוצר מדגיש את רצונו בהגברת התחרות, כדי לאלץ את בזק להרוויח פחות, פילבר רצה דווקא להגיע איתה להסכמות על פיהן הרווחים כן ינותבו להשקעה בתשתיות.

בעזרת עמדת המיקוח שלה, ביקשה בזק מפילבר שיעזור לה קודם כל להגדיל עוד יותר את רווחיה ורק אז לבצע את ההשקעות וגם הצליחה בכך. פילבר המליץ לאשר את המיזוג בין YES לבזק והתגאה בכך שבתמורה לכך התחייבה החברה לסיים פריסת סיבים מהירים ל-76% מהבתים עד 2019. בכך הפקיר את הפריפריה שאליה אין התחייבות לפריסת תשתיות. באופן דומה, וספק אם חוקי, הוא אישר ל-HOT לא לעמוד ברישיון שלה, המחייב פריסה לכל בית בישראל, ולפרוס רק ב-92% למשך שנה נוספת, בתנאי שתשדרג את התשתית בהיקף של מיליארד ש"ח – עוד הישג מפוקפק בשל הפקרת אזורים שונים בלב תל-אביב (בניה נמוכה בשכונות החלשות) ואת ישובי הפריפריה, בעיקר במגזר הערבי.

עם זאת, פילבר הבין את מה שלא הבינו הוועדות המקצועיות – תחרות לא מעודדת השקעה בתשתיות, אלא השקעה בתשתיות היא זו שמעודדת תחרות, תוך מתן שירות משופר, ושבמצב ההשקעה הירוד הנוכחי, תהליך זה חשוב יותר מהפחתת המחירים לצרכן. על שינוי המדיניות שהוביל פילבר באמצעות מסמך מדיניות ההמשך שהכין כתב מבקר המדינה כך: "בביקורת הועלה כי בגיבוש טיוטת מדיניות ההמשך נפלו פגמים יסודיים. הטיוטה התבססה על הנחות יסוד שלא נבדקו, ולא בוצעה עבודת מטה שנדרש היה לבצע לפני שהוחל לקדמה. בכלל זאת, חלק מגורמי המקצוע במשרד לא שותפו בגיבוש המדיניות עד לשלב מאוחר, כאשר במקביל, החל מנכ"ל משרד התקשורת במהלכים ליישומה". כשפילבר ניסה לקדם מטרה ראויה, לפי מבקר המדינה, הוא עשה זאת בצורה מגושמת ונפל בפח של בזק: "בפברואר 2017 העיר משרד מבקר המדינה למשרד התקשורת כי מצירוף הנתונים המפורטים לעיל עולה כי נכון ליולי 2016 בזק כבר פרסה סיבים עד ל-63% מבתי האב. אולם נתון זה אינו עולה בקנה אחד עם הנתונים שעליהם התבסס משרד התקשורת, ומשמעו (אם הנתון אכן מדויק) היא הפחתה משמעותית בתמורות המתקבלות מבזק בתמורה לביטול ההפרדה התאגידית (תוספת פריסה של כ-7% עד סוף שנת 2017 לעומת תוספת פריסה של כ-20%). הדבר ממחיש את הצורך בכך שמשרד התקשורת ידרוש תימוכין לנתונים שנמסרו לו בעל פה". הפעולה המגושמת הזו הסתיימה גם רע מבחינת בזק, לאחר שרשות המסים לא אישרה את הפחתת תשלומי המס של בזק למרות המיזוג עם YES.

ייתכן שיסתבר שמעשי פילבר נגועים בשחיתות, אך הסבר אפשרי אחר הוא שמדובר בכשלים שמקורם בחוסר אונים של מנכ"ל משרד ממשלתי שלא מצליח לקדם את האינטרס הציבורי. הוא לכוד בתוך מלתעות ההפרטה, שיצרה רק תחרות לכאורה, כאשר בפועל היא מזרימה רווחים מונופוליסטיים עצומים. בזק גורפת כמעט את כולם, כאשר השיפור ברמת השירות מצידה אטי מאוד והביקוש הגובר עומד להפוך את המגמה, ואף לגרום לירידה במהירות האינטרנט בישראל. אם אכן לא הייתה שחיתות, הרי שלכל הפחות פילבר פעל לבד, מעל ראשי הפקידות המקצועית, כאשר בעצם מה שהיה דרוש שיעשה, זה לקדם את ההכרה בקרב מקבלי ההחלטות בכך שהשוק הסיטונאי נכשל ולהסכים עם שאר גורמי הממשלה ועם נציגי ציבור אחרים על מודל רגולציה שונה. אחת מחולשות דו"ח מבקר המדינה היא הפנית ביקורת למשרד התקשורת ששינה מדיניות כלפי בזק, ושוחח איתה על כך מבלי להיפגש עם שאר חברות התקשורת בנושא זה. מכיוון שחובתו של משרד התקשורת היא לדאוג לציבור, ולא ליחסים בין ספקי התקשורת, עליו להיפגש באופן קבוע גם עם נציגי ציבור. לו היה עושה זאת, ייתכן שהיו מתחזקים בו הקולות שאינם מרוצים מהתחרות ומעדיפים מודל של פיקוח מחירים והלאמה חלקית.

 

למדינה יש אפשרות אחת משמעותית לתיקון המצב, באמצעות השקעה גדולה בחברת UNLIMITED. השקעה כזו מקבילה למעין הקמה של "בזק" לאומית חדשה, אך המיזם כעת תקוע, והשקעה כזו תהווה מהפך מדיניות דרמטי, כאשר אין בשוק הפרטי משקיעים בעלי רצון ויכולת פיננסית לעמוד בהשקעות הגדולות הנדרשות כדי ליצור תחרות אפקטיבית לבזק.

ובינתיים, בחדרה

את הנזקים שנעשו בהפרטת שוק התקשורת קשה מאד לתקן. מבלי מעורבות ישירה של המדינה, קשה לראות את התנאים שיביאו להשקעה בתשתיות התקשורת. גם אם כרגע אנחנו לא מרגישים את הבעיה (אולי מלבד האטיות היחסית בחיבור האינטרנט), בעתיד הקרוב אנחנו נרגיש אותה ביתר שאת. ובינתיים, את דו"ח המבקר של שנת-2027 כותבים ממש בשעה זו, בהפרטה חסרת אחריות ומלאת סתירות של משק החשמל. אלא ששם, יש עוד אפשרות לעצור ולתקן.

דבר היום כל בוקר אצלך במייל
על ידי התחברות אני מאשר/ת את תנאי השימוש באתר

כל העדכונים בזמן אמת

הירשמו לקבלת פושים מאתר החדשות ״דבר״
נרשמת!