מן המפורסמות היא שהמוסד לביטוח לאומי, הגוף אשר אחראי על תכנון וישום המדיניות הסוציאלית של ישראל, נמצא במשבר קיומי. למשבר קוראים גרעון אקטוארי – כלומר גרעון עתידי, על בסיס צפי ההכנסות וההוצאות של המוסד.

תחזית התקבולים והתשלומים של הביטוח הלאומי כפי שמופיעה בדוח האקטוארי של המוסד לשנת 2017. על פי הדוח בעוד 9 שנים התשלומים יהיו גבוהים מהתקבולים, והקופה תתחיל להתרוקן. בשנת 2045 הקופה תתרוקן ולא יהיה מספיק כסף כדי לשלם למבוטחים. צילום מתוך הדוח האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי

כיום הביטוח הלאומי מכניס (בדמי ביטוח ובריבית על הקרנות) יותר כספים בשנה משהוא מוציא (לטובת קצבאות שונות). ב-2016 סיים הביטוח הלאומי את השנה עם יתרה של 10 מיליארד שקלים. אך לא לעולם חוסן. על פי התחזית של האקטואר הראשי במוסד בתוך פחות מ-9 שנים יעבור המוסד ליתרה שלילית, כלומר יוציא יותר מאשר יכניס, וכך יתחילו חסכונות המוסד, העומדים על כ-200 מיליארד שקלים, להיגרע, עד להעלמותם הסופית בתוך פחות מ-30 שנים (כמתואר בגרף למעלה).

30 שנים עשויות להראות כמו נצח בלתי ניתן לתפיסה, אך מבחינה סטטיסטית רבים הסיכויים כי חלק ניכר מהקוראות והקוראים שורות אלו צפויים בערך באותה תקופה לפרוש לגמלאות. הידיעה שלעת זקנה יתכן וכבר לא יהיה גוף אשר ידע להנפיק קצבת זקנה, גם אם כולנו נמשיך ונשלם את דמי הביטוח הלאומי, יכולה וצריכה להשפיע על פעולותינו כבר כיום. לדעת סמנכ"ל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי, פרופ' דניאל גוטליב, ידיעה זו צריכה להשפיע בעיקר על החלטות הממשלה והמוסד שבו עובד, ויפה שעה אחת קודם.

בדו"ח שפרסם גוטליב באתר המוסד לביטוח לאומי לפני מספר ימים מתמודד מי שאחראי על גיבוש ועיצוב המדיניות של המוסד עם עובדת הגרעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי, מתריע מפניה (לטענתו התאפסות הקרנות קרובה מהמקובל לחשוב – 21 שנה בלבד), אך גם מבהיר שמספר החלטות של הממשלה עשויות להביא לפתרון הבעיה. מבעד לניסוחים האקדמיים והזהירים עולה וצפה מחלוקת עמוקה בין המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר. גוטליב מזהיר בדו"ח שלו כי אסור לאפשר למוסד להפוך ל"שלוחה של האוצר", ומציין את ראשי הפרקים של תכנית אסטרטגית עליה עובדים בביטוח הלאומי על מנת להבטיח את איתנותו הפיננסית של המוסד לשנים הבאות.

פרופ' גוטליב: "קיצוץ ‏קצבאות ‏היא ‏אסטרטגיה ‏מוטעית לטיפול בבעיית הקיימות של הביטוח הלאומי. להפך,‏ ‏האתגר ‏הוא ‏איך ‏להעלות ‏קצבאות ברמה ‏נמוכה ‏במיוחד, ‏כמו ‏למשל ‏קצבת ‏הנכות ‏הכללית"

הדברים המובאים כאן מבוססים במלואם על הדברים שפרסם הפרופ' גוטליב בדו"ח.

אולי בכלל צריך לקצץ בקצבאות?

בפתח מאמרו מבהיר גוטליב כי הרקע לכתיבתו הוא הדיון הציבורי הער בנוגע לגרעון האקטוארי של הביטוח הלאומי שהתעורר בחודשים האחרונים, וההצעות לפתרון לגרעון. גוטליב מזכיר כי עלתה הצעה לקצץ בקצבאות הקיום שהמוסד מעביר למבוטחים – קצבת הזקנה, קצבת הנכות וכיו"ב – ופוסל הצעה זו מכל וכל.

המוסד לביטוח לאומי (צילום: דבר ראשון).

על פי פרופ' גוטליב יש לבחון את הקצבאות בבחינה כוללת – ולראות את כלל ההוצאה הציבורית על רווחה. בבחינה זו ההוצאה הלאומית לרווחה הינה כבר נמוכה מאד באופן יחסי למדינות המפותחות החברות בארגון לשיתוף פעולה כלכלי ופיתוח – ה-OECD. ההוצאה הציבורית על רווחה עומדת בישראל על 16.9% מהתוצר המקומי הגולמי לעומת ממוצע של 21.6% במדינות ה-OECD. בחלק מהמדינות עשויה ההוצאה הציבורית על רווחה להגיע עד ל-30% ומעלה מהתמ"ג (צרפת, פינלנד, בלגיה ודנמרק).

על בסיס השיעור הנמוך של ההוצאות על רווחה בישראל סבור גוטליב כי "קיצוץ ‏קצבאות ‏היא ‏אסטרטגיה ‏מוטעית לטיפול בבעיית הקיימות של הביטוח הלאומי. להפך,‏ ‏האתגר ‏הוא ‏איך ‏להעלות ‏קצבאות ברמה ‏נמוכה ‏במיוחד, ‏כמו ‏למשל ‏קצבת ‏הנכות ‏הכללית, ‏מבלי ‏לפגוע ‏בקיימות ‏הפיננסית ‏של המוסד".

תרשים מתוך מאמרו של סמנכ"ל מחקר ותכנון של המוסד לביטוח לאומי, פרופ' דניאל גוטליב, ספטמבר 2017. הוצאות הרווחה הציבוריות בישראל ביחס לתוצר הן מהנמוכות שבמדינות המפותחות. 16.9% מהתמ"ג ב-2015, לעומת ממוצע של 21.6% במדינות ה-OECD. צילום מסך מאתר המוסד לביטוח לאומי

על פי הנתונים המוצגים במאמרו של גוטליב אין להתפלא שהביטוח הלאומי נמצא בגרעון אקטוארי – דמי הביטוח הלאומי הנגבים על ידי המדינה הם מהנמוכים ב-OECD. בעוד ששיעור דמי הביטוח הנגבים ממבוטחים ומעסיקים בממוצע במדינות ה-OECD מגיע ל-9.1% מהתמ"ג, בישראל השיעור עומד על 5.6% בלבד, וגם בנושא זה נמצאת ישראל נמוך בתחתית רשימת מדינות ה-OECD, במקום ה-5 מהסוף מבין 25 המדינות שנסקרו בגרף שהובא בדו"ח.

שיעור דמי הביטוח הלאומי הנגבים ממבוטחים ומעסיקים בהשוואה בין לאומית, לפי נתוני 2015. צילום מסך מתוך מאמרו של פרופ' דניאל גוטליב, סמנכ"ל מחקר ותכנון במוסד לביטוח לאומי, שפורסם בסוף ספטמבר 2017

דברים אלו מצביעים, ככל הנראה, על הרעיונות הנשקלים להבראת הביטוח הלאומי. גוטליב נוסך בדבריו אופטימיות כשהוא אומר שניתן לפתור את המשבר באמצעות "חקיקה נאותה".

העלאה של 1% בדמי הביטוח הלאומי תבטיח את איתנותו הפיננסית של המוסד עד לשנת 2054 לפחות (כלומר תוספת של 9 שנים לפחות לקיימותו של המוסד) ותוספת של 2% לדמי הביטוח הלאומי תבטיח קיום המוסד עד לשנת 2070 לפחות

האפיקים לפתרון

גוטליב מצביע על שני כיוונים מרכזיים לפתרון בעיית הגרעון האקטוארי. הכיוון הראשון, כיוון אשר נמצא בדיון ציבורי מזה זמן, הוא העלאת הגיל שבו משולמת קצבת הזקנה, בהתאם להארכת תוחלת החיים. על פי הדוח ישנן כמה דרכים לבצע תהליך זה – הוגנות יותר והוגנות פחות. הדוח של גוטליב מציע להצמיד את הגיל לקבלת קצבה לתוחלת החיים, כך שפרק הזמן היחסי של קבלת הקצבה יישאר כ-17% מחייו של המבוטח, כנהוג כיום. הצעה זו נראית – לפחות עבורי – מעט מורכבת, ונותרה גם בדוח לא מפורשת (כיצד מתמודדים לדוגמא עם אי הודאות שהצעה זו יוצרת כלפי מבוטח מתי למעשה יקבל את הקצבה?).

ההצעה השניה המופיעה בדו"ח היא העלאה מדודה של דמי הביטוח הלאומי. על פי גוטליב העלאה של 1% בדמי הביטוח הלאומי תבטיח את איתנותו הפיננסית של המוסד עד לשנת 2054 לפחות (כלומר תוספת של 9 שנים לפחות לקיימותו של המוסד) ותוספת של 2% לדמי הביטוח הלאומי תבטיח קיום המוסד עד לשנת 2070 לפחות, על בסיס ההנחות הידועות כיום.

הביקורת על האוצר

מבין דבריו של גוטליב, וחרף הניסוחים האקדמיים והזהירים, ניתן כמעט לומר דיפלומטיים, עולה ביקורת קשה על משרד האוצר והיחס שלו כלפי הביטוח הלאומי. מספר דוגמאות שמובאות בדוח של גוטליב מצביעות על ויכוחים ומחלוקות סביב תשלומי עשרות מיליארדי שקלים בין המוסד לבין משרד האוצר.

גוטליב קובל כי משרד האוצר רואה במוסד לביטוח לאומי "עוד אחד ממשרדי הממשלה", דבר שעלול להוביל לפגיעה בזכויות הסוציאליות המובטחות של אזרחי המדינה. כבר עתה, כך עולה מהדוח, המוסד מעביר את היתרות שלו לממשלה. היתרות מופקדות אצל הממשלה, וזו אמורה – על פי חוק – להשקיע יתרות אלו ב"השקעות קונסטרוקטיביות". אך במקום להשקיע הכספים, משרד האוצר מעביר לביטוח הלאומי סכום מסוים, מתוך כספי המסים, דבר שפוגע בקיימות של המוסד ובאיתנותו – ומכפיף למעשה את המוסד לביטוח לאומי לאוצר.

"בשנים ‏האחרונות", נכתב בדו"ח, "‏החל ‏האוצר ‏להזרים‏ כספים ‏מתקבולי ‏המסים, ‏תקבולים‏ שהגדילו ‏בחזרה ‏את  העודף ‏בביטוח ‏הלאומי. ‏על‏ פי ‏ההסכמים ‏הקיימים‏ מופקד ‏עודף ‏זה ‏בלאו ‏הכי ‏בחזרה ‏בתקציב  המדינה, ‏כך‏ שאין ‏בו ‏כל ‏"מתנה לביטחון ‏הסוציאלי" ‏אלא‏ סוג ‏של ‏פלסטר ‏זמני ‏באמצעות ‏עסקה‏ תקציבית‏ סיבובית ‏חסרת ‏משמעות ‏מבחינת‏ יציבות ‏הביטוח ‏הסוציאלי ‏בטווח ‏הארוך. ‏משמעות‏ מהלך ‏כזה ‏היא ‏הפיכה‏ הדרגתית ‏של‏ הביטוח ‏הלאומי ‏ל"שלוחה ‏של ‏האוצר". ‏גישה ‏זאת ‏מנוגדת‏ באופן ‏מוחלט ‏לכוונת‏ המחוקק ‏שדאג ‏לחוקק ‏חוק ‏נפרד ‏לביטוח ‏הלאומי ‏והגדיר ‏אותו, ‏בדומה‏ לבנק ‏ישראל, ‏כגוף ‏סטטוטורי ‏נפרד ‏ממשרדי ‏הממשלה ‏הרגילים".

בדו"ח מובעת גם ביקורת על האופן שבו מנחה משרד האוצר את המוסד בפעולותיו ומתגלה עובדת קיומו של עימות בין משרד האוצר והמוסד לגבי השיפוי לבתי החולים בכל הנוגע לטיפול בפגים. הדברים מתחברים לביקורת שהשמיעו גורמים בביטוח הלאומי על כך שהאוצר "שולט ומשתלט" על מועצת הביטוח הלאומי ומעצב את פעולות המוסד ביום יום, לעתים בניגוד למהות המוסד.

בניין משרד האוצר. צילום ארכיון: פלאש 90

מוסד בלי מנכ"ל קבוע

את העימות ואת הדו"ח יוצא הדופן של גוטליב יש לראות גם על רקע העובדה שמינויו של מנכ"ל למוסד לביטוח לאומי מתעכב מזה זמן. הפרופ' שלמה מור יוסף פרש מהתפקיד בפברואר השנה, ובינתיים משמש בתפקיד כממלא מקום רמי גראור. שר הרווחה חיים כץ בחר למנות לתפקיד המנכ"ל הקבוע את מאיר שפיגלר, מנכ"ל קק"ל לשעבר שנאלץ לפרוש מתפקידו בקק"ל על רקע עימות עם העובדים. המינוי מעורר המחלוקת מתעכב בינתיים, בין היתר בשל העובדה שהוועדה הממשלתית למינוי בכירים בשירות הציבורי (ועדת גילאור) דרשה משר הרווחה לפני פחות משבוע לשקול מחדש את מינוי של שפיגלר.

מנכ"ל הביטוח הלאומי לשעבר, פרופ' שלמה מור יוסף (צילום: Dror pzrker / ויקימדיה).

נראה שבעת הזו, כאשר אין קברניט קבוע בראש ספינת המוסד לביטוח לאומי, והעימות עם משרד האוצר מתחמם למדי, החליטו במוסד לנקוט במדיניות אקטיבית ולגבש הצעת מדיניות משל עצמם כיצד להבטיח את עצמאותו וקיימותו של המוסד, ולא לסמוך על גורמים אחרים. ל"דבר ראשון" נודע כי תחת הובלת ממלא מקום המנכ"ל גראור מקודמות מספר רפורמות מהותיות בביטוח הלאומי, הן בגיבוש אסטרטגיה למוסד, עבור בקידום חקיקה סוציאלית וכלה ברפורמה בתחום השירות של המוסד, לרבות אופן פעולת הוועדות הרפואיות (שאופן פעילותן הוא מושא לביקורת רבה, בלשון המעטה, בקרב אירגוני הנכים).

תגובת משרד האוצר לכתבה זו, להערות העולות ממאמרו של גוטליב ולפרשנות לדברים המובאת מעלה, התבקשה אך טרם התקבלה. לכשתתקבל תפורסם.