מעצרם של בכירי עיריית ראשון לציון בתחילת השבוע בחשד לשחיתות וקשר עם ארגוני פשע מצטרף לגל של חשדות, אישומים והרשעות כנגד ראשי ערים ובכירים בעיריות בישראל. לא פחות מתשעה ראשי ערים הורשעו בעבירות פליליות בחמש השנים האחרונות, ואם מוסיפים לכך בכירים נוספים בעיריות, הרשימה מתארכת עוד יותר. האם רשות מקומית מועדת לפורענות ולשחיתות יותר מאשר גופים ממשלתיים? וכיצד ניתן ליצור שלטון מקומי בריא יותר? משיחות עם גורמים המעורבים בתחום עולה כי כדי לעשות זאת נדרש שינוי מבני ותרבותי – בעיריות עצמן, בשלטון המרכזי המפקח על פעילותן וכן בתרבות האזרחית-ציבורית של התושבים.

לפני המסקנות, הנה רשימה חלקית של ראשי ערים שהורשעו בפלילים בשנים האחרונות: ראש עיריית נצרת עילית שמעון גפסו (הורשע בלקיחת שוחד), ראש עיריית בת ים שלומי לחיאני (הורשע בהפרת אמונים במסגרת הסדר טיעון),  ראש עיריית אור יהודה דוד יוסף (הורשע במרמה, הפרת אמונים, מעשים מגונים והטרדה מינית), ראש עיריית רמת השרון יצחק רוכברגר (הורשע במרמה והפרת אמונים, רישום כוזב במסמכי תאגיד וזיוף מסמך), ראש עיריית רמת גן צבי בר (הורשע בקבלת שוחד מקבלנים בעיר), ראש עיריית קרית מלאכי מוטי מלכה (הורשע בהטרדה מינית ובעבירה על חוק התכנון והבנייה כיו"ר הוועדה המקומית), ראש עיריית קלנסאווה מוחמד חדיג'ה (הורשע בלקיחת שוחד מקבלן ובסחיטה באיומים של חבר מועצה) וראש עיריית טבריה זוהר עובד (הורשע בחדירה למחשבו של מבקר העירייה). לכך ניתן להוסיף את ראשי העיר ירושלים – אהוד אולמרט, שהפך בהמשך לראש ממשלה, ואורי לופולינאסקי, שהורשעו בשוחד בפרשת הולילנד.

אל ראשי הערים הללו מצטרפים ראשי ערים נוספים שתלוי ועומד נגדם כתב אישום – ראש עיריית אשקלון איתמר שמעוני, וראשי ערים שהמשטרה מתכוונת להגיש נגדם כתב אישום בכפוף לשימוע – ביניהם ראש עיריית כפר סבא יהודה בן חמו וראש עיריית רמת גן ישראל זינגר.

הפירצה שקוראת לגנב

עו"ד רלי אבישר-רווה, מומחית למשפט פלילי, מצביעה על ליקויים בפיקוח על התנהלות ראשי הערים והבכירים ברשות כ"פירצה הקוראת לגנב", להגדרתה. "בסופו של יום, ראש הרשות אמון על מאות מיליוני שקלים, וברשויות גדולות על מיליארדים, והוא האדון שעל פיו יישק דבר. יש לו יכולות בלתי מוגבלות לשלוט בתקציב שסדר הגודל שלו דומה למשרד ממשלתי קטן, כמעט בלי חסמים של ביקורת ופיקוח", אמרה אבישר-רווה ל'דבר ראשון', "ברשויות כל חסם וכל הליך ביקורת אפקטיבי שיש בשלטון המרכזי, למעשה לא קיים."

– אבל לרשות המקומית יש יועץ משפטי ומבקר, שאמורים להתריע על התנהלות לא תקינה.

"נכון. אבל ברגע שגם המבקר וגם היועמ"שים מקבלים שכר מהעירייה, וראש העיר מעורב במינוי שלהם, זו נקודת מוצא שאינה מאפשרת לבקר באופן אפקטיבי. כשיש מבקר עירייה שראש העיר חפץ ביקרו אנחנו רואים מבקר עם לשכה מאוד יפה, שיתוף פעולה וצוות שעוטף אותו. לעומת זאת, כשיש מבקר שראש העיר רוצה להתנגח בו, אותו ראש עיר יכול לתת לו חדרון במרתף, לא להתייחס לבקשות שלו או למרוח אותן. בכל מקרה, למבקר אין שיניים – אין שום סנקציה שהוא יכול להפעיל על ראש העיר שתרתיע אותו.

עו"ד רלי אבישר-רווה: כשאין לך בקרה, פיקוח או סנקציות, ראשי ערים מסוימות מגיעים למצב בו אנשי ממון, חוברים אליהם ומציעים להם טובות הנאה תמורת קידום פרוייקטים, וקל להם מאוד להסכים לכך. אם היו יודעים שמאוד בקלות היה אפשר לעלות על אותם מעשים, הרבה פחות אנשים היו מסתכנים בזה.

– מה בדינמיקה של רשות מקומית מזמן להבנתך את השחיתות?

"כשאין לך בקרה, פיקוח או סנקציות, ראשי ערים מסוימות מגיעים למצב בו אנשי אינטרסים, שהם לרוב אנשי ממון, חוברים אליהם ומציעים להם טובות הנאה תמורת עזרה בוועדות, קידום פרוייקטים, וקל להם מאוד להסכים לכך. בסופו של יום, הדברים האלה מפתים, ומדובר לא בתופעה חריגה אלא בעשרות רשויות. אם היו יודעים שמאוד בקלות היה אפשר לעלות על אותם מעשים, הרבה פחות אנשים היו מסתכנים בזה. בגלל זה אנחנו רואים הרבה פעמים ראשי ערים שלא היינו מעלים על דעתנו שפשעו נחקרים ומורשעים בפלילים."

בעייה נוספת שמעלה אבישר-רווה היא חוסר בשקיפות בהתנהלות הרשות המקומית. "אין שקיפות, לא לציבור וגם לא לחברי המועצה. חברי המועצה אמורים להיות בלם או גורם שאמור לפקח במידה מסוימת. רובם מתנדבים, ללא שכר. אין להם עבודות אחרות, ואז הם יכולים להשקיע פחות, גם מבחינת הזמן שלהם וגם מבחינת המרץ שלהם להשקיע ולבדוק. אלו שכן מקבלים שכר הם אנשים שמחויבים לראש העיר מבחינה כזו או אחרת, שראש העיר מינה אותם לתפקידים. גורמי האופוזיציה אינם מקבלים שכר מהעירייה". בהקשר זה ראוי לציין הצעת חוק פרטית של חברי הכנסת דודי אמסלם (ליכוד) ואחמד טיבי (הרשימה המשותפת) לקביעת גמול השתתפות והחזרת הוצאות בישיבות לחברי מועצת רשות מקומית, שעברה בקריאה טרומית במליאת הכנסת.

"אין היום גוף ביקורת משמעותי עם יכולת פיקוח או סנקציות מרתיעות". עו"ד רלי אבישר רווה (צילום: אורלי רוזנבל)

אבישר-רווה מצביעה גם על משרד הפנים, הגוף הממשלתי שאחראי על הרשויות המקומיות, כחוליה חלשה בפיקוח ובהרתעה. "לטעמי המשרד אינו עושה את עבודתו נאמנה כרגולטור חיצוני, גם מבחינת כוח אדם. במשרד יש אגף לביקורת של רשויות מקומיות, אבל כשאנחנו באים לראות כמה ביקורות נעשו, ומה הלקחים שהופקו מהן, אנחנו רואים שהרבה פעמים לא נעשה הרבה ולעיתים שום דבר. כלומר גם כשהמשרד כבר מגיע לרשויות, הביקורות אינן מיושמות. גם בדוח מבקר המדינה ה ל-2016 הוא קובע שמשרד הפנים לא עושה די לפקח על הרשויות, ואפילו המעט שהוא אמור לעשות, לא נעשה. אין היום גוף ביקורת משמעותי עם יכולת פיקוח או סנקציות מרתיעות מבחינת הרשויות המקומיות."

– מה במערך הביקורת צריך להשתנות?

"אני חושבת שזה איזשהו תהליך שצריך להיות משולב מכמה וכמה גורמים שצריכים להיות חסמים, הליכי ביקורת יעילים וסנקציות, כדי שהתופעה הזו תצטמצם. כל הליך הבחירה של מבקר הרשות צריך להיות מנותק מראש העיר. אפשר, למשל, לקבוע שהוא ממונה על ידי ועדה מקצועית. לטעמי זה צריך להיות דרך משרד הפנים.

"נקודה נוספת היא שהמשרד גם לא מסייע בנושא חוק חופש המידע והוא לא חל על הרשויות, וצריך להנגיש את המידע לגביהן לציבור. בנוסף, בפקודת העיריות אין הכתבה בחקיקה ראשית או משנית מה מותר, מה אסור. הנוסח שלה מתייחס לעניינים טכניים, בירוקרטיים, או עניינים מאוד חמורים, אין התייחסויות לעבודה היומיומית שבדרך כלל שם ראשי העיר מועדים."

– מה דעתך על הצעות החוק להגבלת קדנציות של ראשי ערים?

"יש כאן שני צדדים למטבע. יש סברה שאומרת שככל שראש עיר נמצא יותר שנים כראש עיר, הוא צובר לעצמו הרבה מאוד כוח והולך לכל מיני קואליציות כאלה ואחרות, ואז האופוזיציה מידלדלת וקל יותר לעשות בעיר כבשלך. מצד שני יש פה אולי פגיעה דמוקרטית בזכות הבוחר ולמה צריך להגביל את הכהונה שלהם, יכול להיות שאם החסמים והליכי הפיקוח יהיו אפקטיביים, ייתכן שלא יהיה צורך בהגבלה, אבל במצב הנוכחי זה נראה כמו אפשרות שיכולה להיות גם על סדר היום."

מה דעתך על כך שראשי ערים שהואשמו בשחיתות, כמו שלומי לחייאני מבת ים, נבחרו מחדש ע"י התושבים? האם ייתכן שהציבור מוכן לכפר על שחיתות לראש רשות שפועל לטובת העיר?

"יכולים להיות ראשי עיר מצוינים שעושים פלאים, אבל העבירות הפליליות האלה לא מבוצעות לטובת העיר, אלא למען עצמם בלבד. לא מדובר בעשייה לשם שמיים, שבה אני כראש העיר בחרתי קבלן כי האיכות שלו או המחיר שלו טובים יותר מאחרים. הטענה היא שהם פעלו בניגוד עניינים כדי לסייע לאדם בתמורה לכך שהם שלשלו כסף לכיסם הפרטי. יכול להיות שהוא ראש עיר מעולה, אז מותר לו לנצל את מעמדו ולהשיג כסף לעצמו או לבני משפחתו, או לפעול בניגוד עניינים בלי לדווח על זה?"

הכל מתחיל בוועדות התכנון

אופיר פינס-פז, ח"כ ושר הפנים לשעבר, מצביע על ועדות התכנון המקומיות כ"לב הבעייה בשלטון המקומי". כיום מתיר החוק לוועדות שיקול דעת נרחב, שמאפשר להן לשנות את החלטותיהן בדיעבד. "ברגע שבישראל יש סמכות לקחת היתר לשני דירות ולהפוך אותו ל-12, מפה מתחילה השחיתות. מה שקורה זה שפתאום עניין אובייקטיבי הופך להיות עניין סובייקטיבי. אם החוק לא מתיר, אז לא יכול להיות שיהיו גורמים שילחצו לשנות החלטות וחריגות וכל מיני עניינים שהחוק הישראלי דורש בעניין. צריך לחוקק חוק שיצמצם את שיקול הדעת של חברי הועדות לתכנון ובנייה, ומפה הכל מתחיל – אם קיבלת היתר אז תבנה, לא רוצה – אל תבנה. אבל אם אתה יודע מראש שאפשר יהיה לשנות דברים תוך כדי דרך לחץ – זו השחיתות."

"מדינת ישראל צריכה לקבל החלטה שהיא רוצה להילחם בשחיתות". אופיר פינס-פז (אביר סולטן \ פלאש90)

"מדינת ישראל צריכה לקבל החלטה שהיא רוצה להילחם בשחיתות". אופיר פינס-פז (אביר סולטן \ פלאש90)

– מה לדעתך צריך לעשות?

"בהקשר הספציפי של ועדות תכנון ובנייה צריך לעשות כמה שינויים דרמטיים, כאשר השינוי המרכזי שאני ממליץ עליו, שנהוג בהרבה מדינות, זה לצמצם את שיקול הדעת של הועדות. להרבה מדינות בעולם אין את שיקול הדעת והסמכות לשנות כמו שיש בישראל."

אופיר פינס-פז, שר הפנים לשעבר: "צריך לחוקק חוק שיצמצם את שיקול הדעת של חברי הועדות לתכנון ובנייה, ומפה הכל מתחיל – אם קיבלת היתר אז תבנה, לא רוצה – אל תבנה. אבל אם אתה יודע מראש שאפשר יהיה לשנות דברים תוך כדי דרך לחץ – זו השחיתות"

פינס-פז מזכיר גם דו"ח שהוכן במשרד המשפטים ע"י המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, דינה זילבר. בין השאר הציע הדו"ח להחיל על המכרזים ברשויות המקומיות נורמות דומות לאלו של השלטון המרכזי, לחזק את "שומרי הסף" (מבקר, יועמ"ש וכו') ברשות, ולהכפיף את מינויי הבכירים ברשות לוועדה ממונה, חיצונית לרשות. "לצערי הדו"ח של דינה זילבר מעלה אבק ואף אחד לא ניגש אליו", מסכם פינס-פז, "מדינת ישראל צריכה לקבל החלטה שהיא רוצה להילחם בשחיתות ולצמצם אותה."

"אין תחליף לאזרחים שמבינים שיש להם כח לשנות"

בלי הרבה כותרות, רשמו השבוע תושבי העיירה הצפונית נהריה הישג משמעותי: לאחר שנים של מאבק, הורשו התושבים להיכנס לישיבת מועצת העיר. עד אז הציב ראש העיר הוותיק ז'קי סבג מאבטחים בשכר כדי למנוע את כניסת התושבים למפגשים בו מתקבלות ההחלטות על תקציב העיר וניהולה, ורק לאחר מאבק עיקש של קבוצת תושבים מ"המשמר החברתי", שכלל גם העלאת הנושא בוועדות הכנסת ותיקוני חקיקה, נפתחו בפניהם ישיבות המועצה.

ליוסי צרפתי (32), מנכ"ל עמותת "המשמר החברתי", יש תשובה חד-משמעית לשאלה מה כל אחד מאיתנו, כאזרח, יכול לעשות על מנת לשפר פעילות הרשות המקומית בה הוא חי ולמנוע התנהלות מושחתת. "אני חושב שבכל מקום שבו יש מקסימום עיניים של הציבור שמסתכלות, יש מינימום שחיתות. זה כלל אצבע. זה יכול לקרות רק כשיש שקיפות, וכשהציבור מבין שהוא מסוגל לפעול ולשנות". הוא תושב תל אביב, ולפני הפעילות במשמר החברתי עסק בחינוך בלתי פורמלי במסגרות שונות ("אני מאמין שגם חינוך זה סוג של עשייה פוליטית", הוא אומר).

יוסי צרפתי (צילום באדיבות המצולם)

לאחר המחאה החברתית ב-2011 החלו יוזמות שונות של "המשמר החברתי", שמהותן היא תושבים שמשקיפים על התנהלות השלטון המקומי והארצי ומנגישים את המידע לציבור. עמותת "המשמר החברתי", שמתנדביה משקיפים ומדווחים על התנהלות ועדות הכנסת, הרחיבה לאחרונה את פעילותה גם לרמה המקומית, ומפעילה קבוצות תושבים בנשר, נהריה, ג'סר א-זרקא ורמלה. "המשמר החברתי בא לעשות שני דברים – לקדם חקיקה ומדיניות צודקת חברתית ודמוקרטית יותר, ולמקסם מעורבות אזרחית בפוליטיקה בישראל. להביא תושבים ואזרחים למוקדי קבלת ההחלטות, ולגרום להם להיות מעורבים בהחלטות ועיצוב המדיניות. ברמה הארצית אנחנו מדברים על הכנסת, וברמה המקומית אנחנו מדברים על דיוני מועצת העיר."

יוסי צרפתי, "המשמר החברתי": הרעיון הוא ליצור קבוצות עבודה, ולחבר תושבים מכל העיר, דתיים וחילונים, יהודים וערבים, שבאים לקדם אינטרס משותף. זה אומר שנפגין ביחד, נבוא כולנו למועצת העיר, נכתוב מכתב למועצה, ואם צריך גם נהיה לעומתיים

– איך נראית הפעילות היומיומית?

"בזירה המקומית, כל דבר שאזרחים תופשים אותו כחשוב ברגע שהם יוצאים מהבית – המשמר הוא תשתית שיכולה לקדם את זה. זה יכול להיות להיכנס לדיון של מועצת העיר על זה שאין מעברי חצייה, או גו'בים לא חוקיים למקורבים, או איכות הסביבה – כל מה שהם תופשים כחשוב עבורם. הדוגמאות מגוונות, כל מקום והאופי שלו. המאבק של רמלה הוא בעיקר על איכות סביבה, נשר בעיקר על מנהל תקין, נהריה דרשו להיכנס למועצת העיר, ובג'יסר א זרקא התמקדו במערכת החינוך בכפר."

– מי קובע את סדר היום?

"אנחנו לא מנחים את התושבים ואומרים היי, אנחנו באנו לפעול בנושא כלשהו. אנחנו מציעים תשתית, ואתם תביאו את מה שיש לכם. הרעיון הוא ליצור קבוצות עבודה, ולחבר תושבים מכל העיר, דתיים וחילונים, יהודים וערבים, שבאים לקדם אינטרס משותף. זה אומר שנפגין ביחד, נבוא כולנו למועצת העיר, נכתוב מכתב למועצה, ואם צריך גם נהיה לעומתיים".

– באיזה קשיים אתם נתקלים?

"השלטון המקומי זו זירה פרוצה, אנשים לא יודעים את מקומם, מה הזכויות שלהם. ראש העיר שכן שלי, את חבר המועצה אני פוגש במכולת כשאני קונה חלב, זה מאוד אינטימי ולעיתים זה מקשה ליצור מאבק לשינוי."

המשמר החברתי ברמלה (צילום: רונן רוטנשטיין)

צרפתי מצביע על היתרון בחיבור בין הקבוצות המקומיות למשמר החברתי בכנסת: כדי לפרוץ את החומה סביב ישיבות המועצה בנהריה, הסתייעו הפעילים המקומיים בפעילים שמגיעים לכנסת, העלו את הנושא בוועדת השקיפות, וביקשו מחברי הכנסת יעל גרמן (יש עתיד) ודודי אמסלם (ליכוד) לערוך תיקוני חקיקה שיעגנו את זכותם להגיע לישיבות. הם גם דרשו תשובות ממנכ"ל משרד הפנים. "בלי הסנכרון של המשמר החברתי בין שתי הזירות – הארצית והמקומית – זה לא היה קורה", אומר צרפתי.

– אז איך הופכים את אזרח הפשוט והפסיבי לאזרח מעורב ומשפיע?

"השלטון נתפס בעיני אנשים כמשהו מאוד לא מושג. למשל כל אזרח יכול לעתור לבג"צ, אבל אנשים שומעים את זה ואומרים, מה לי ולעתירה לבג"צ? אנחנו יוצרים פעילות מאוד מונגשת ופשוטה, ואומרים לאנשים – לא צריך להיות פרופסור לשלטון מקומי כדי להשפיע על העיר שלי, בסך הכל צריך להסתכל ימינה ושמאלה ולהגיד מה צריך לתקן. קח את הכנסת, לפני המחאה ב-2011 אף אחד לא היה מגיע לכנסת, והיום הרבה מאוד ארגונים אזרחיים נמצאים בדיונים שם, וזה הופך את התהליך השלטוני לאפקטיבי הרבה יותר. כשח"כ יודע שהציבור מסתכל, הוא יחשוב פעמיים לפני שהוא מצביע ולפני שהוא פותח את הפה."

ועדיין אנחנו שומעים חדשות לבקרים על פרשות שחיתות חדשות, או על החלטות שלטוניות חוקיות שמנוגדות לאינטרס של רוב הציבור.

"יכול להיות, אבל השאלה היא מה היה יכול להיות אם לא היינו שם. הדברים הטובים שקורים היום הם בגלל שאנשים עומדים על שלהם. אין תחליף לאזרחים שמבינים שיש להם כח לשנות. המון פעמים השלטון היה רוצה שתהיה לך תפישת שווא שזה גדול עליך, שלא תיכנס לזה בכלל. והאמת היא שזה הפוך. נבחרי הציבור לא שם מכוח עצמם, הם מכוח זה שהציבור בחר בהם, ואת זה נוטים לשכוח."