על רקע הביקורת הנוקבת שמתחה ועדת הכספים של הכנסת על "תקציב ההתאמות" של שנת 2018, מתברר כי הממשלה החליטה להשתמש ב"תקציב התאמות" גם בשנת 2019 – בסך של כ-1.5 מיליארד שקלים, לא פחות.

המשמעות של המהלך הזה היא שממש באותה עת שבה הודיעה הממשלה על הגדלת תקציב 2019 היא גם עשתה מעין "הכנה לקיצוץ" בסך של 1.5 מיליארד שקלים בתקציב ההתאמות

"תקציב התאמות" הוא השם שניתן לסוג מיוחד של רזרבה שהומצאה לכבוד התקציב הדו שנתי של השנים 2018-2017. במשרד האוצר הסבירו שכאשר מעבירים תקציב בנובמבר 2016, קשה לחזות את הכנסות המדינה בתחילת שנת 2018. במקום שהטיעון הזה, עליו אין עוררין, ישמש עילה מספקת כדי לבטל את הרעיון של תקציב דו-שנתי, בחרו באוצר בדרך אחרת: "חתכו" חלק מהתקציב של 2018, בסך של 3.5 מיליארד שקלים, בערך 1% מהתקציב, וקראו לו "תקציב התאמות", כלומר סכום שיקוצץ היה ויתברר כי למדינה היו פחות הכנסות מהמתוכנן במהלך 2017.

כמובן שהאזיקון הזה, כמו כל אזיקון, הוא חד כיווני. באוצר לא שאלו: אבל מה אם יתברר שההכנסות של המדינה יהיו גבוהות מהצפוי, כפי שאכן קרה. באוצר נערכו רק לתרחיש הרע, של קיטון בהכנסות. יש שיראו בזה תכנון אחראי ויש שיראו בזה אידיאולוגיה: לחפש כל הזדמנות וכל אפשרות לבצע חנק תקציבי, להקטין את חלקה של הממשלה בתמ"ג, להמשיך ב"דיאטה" של המגזר הציבורי.

הכנסות המדינה ב-2017, כידוע, אכן עלו על תחזיות האוצר בלמעלה מ-20 מיליארד שקלים, ולכן לא נמצאה הצדקה לקיצוץ של תקציב ההתאמות. כעת ניטש ויכוח בוועדת הכספים למה ישמשו 3.5 מיליארד השקלים שהונחו בצד, כאשר ישנה הסכמה שכ-1.45 מיליארד ישמשו להגדלת קצבאות הנכות.

התרגיל הזה מאפשר לאוצר, לשר האוצר ולראש הממשלה להחזיק את הכסף קרוב לחזה, ולחלק אותו בהתאם לצרכים הפוליטיים השונים, תוך שמירת חרב הקיצוץ מתהפכת מעל ראשי השרים. ואכן, הטריק הזה כל כך הצליח שבאוצר החליטו לשחזר אותו בתקציב 2019.

פטנט ההתאמות הרזרבי

כאשר הממשלה התכנסה ב-11 בינואר לישיבה מיוחדת וארוכה במיוחד בנושא תקציב 2019, הצביעו השרים, בין עשרות הצבעות שונות, להנחות את כל משרדי הממשלה להקציב סכום מסוים כרזרבה מיוחדת שתישמר בצד. הגדרת התקציב כרזרבה משמעותה שניתן יהיה לשחרר את הכסף רק בהסכמת משרד האוצר, כיוון שהעברת הכסף מהרזרבה לתקציב כלשהו אפשרית אך ורק על פי הצעת שר האוצר ובאישור וועדת הכספים – כך על פי חוק יסודות התקציב.

המשמעות של המהלך הזה היא שממש באותה עת שבה הודיעה הממשלה על הגדלת תקציב 2019 – כאשר הוסיפה לתקציב 3.9 מיליארד שקלים מעבר למה שכלל מגבלת ההוצאה מאפשר (הכוונה כאן היא לכלל המתוקן תחת כחלון, לעומת הכלל המקורי של נתניהו מדובר בתוספת של קרוב ל-10 מיליארד שקלים), היא גם עשתה מעין "הכנה לקיצוץ" בסך של 1.5 מיליארד שקלים בתקציב ההתאמות.

השימוש בכלי של "תקציב התאמות" צריך לעודד אותנו להתבונן באופן ממוקד יותר בשימוש שעושה משרד האוצר בתקציבי הרזרבה. באופן עקרוני שמירת תקציב כרזרבה היא תמיד רעיון טוב – וכל מי שאי פעם היה גזבר, אפילו של ועד הבית בבניין שלו, יזדהה עם רעיון זה. שמירת תקציב לטובת "בלת"ם", כלומר תקציב בלתי מתוכנן, היא תמיד רעיון טוב, ודאי במדינה כמו ישראל, בה מלחמה – על מחיריה – היא אפשרות נוכחת בכל עת.

אך בשנים האחרונות נראה כי תקציב הרזרבה משמש את האוצר למטרות שונות, בין היתר הגדלת תקציב המשרדים באופן מדומה, מבלי לאפשר שימוש בכספים באופן מלא. אחד הדברים המעניינים הוא שדווקא המשרדים שעניינים הוא ביטחוני – משרד הביטחון והמשרד לביטחון פנים – אינם מקדישים תקציב לרזרבה, לפחות לא באופן גלוי.

המיוחד במשרד הביטחון, וכך גם בכל הנוגע למשטרה אם כי באופן פחות מובהק, הוא בעצמאות האירגונית של המשרד מול האוצר. המשרדים האלו אינם מגדירים תקציבים כרזרבה, כיוון שמשמעות הדבר היא כי תקציבים אלו "ישוחררו" רק באישור האוצר, כאמור. דווקא המשרדים החברתיים – משרד החינוך, משרד הרווחה, משרד הבריאות ועוד – ומשרדי המטה – כמו משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה, דווקא משרדים אלו כן שמים בצד רזרבה.

בשנים האחרונות ניכרת מגמה של צמצום הרזרבה הכללית והגדלת שיעור הרזרבה במשרדים, וזאת בנוסף ליצירת "תקציב ההתאמות" שהוא רזרבה בשליטת האוצר שנוח יותר, תיאורטית, לקצצה

כדי להראות איך הדברים עובדים נסביר כי ישנם בעצם מספר סוגים של תקציבי רזרבה. ישנה הרזרבה הכללית, שנשמרת במסגרת התקציב הכולל של המדינה. ישנם תקציבי הרזרבה של המשרדים, שכלולים בתוך התקציב של המשרד. וישנה הרזרבה מהסוג החדש הקרויה תקציב התאמות.

בשנים האחרונות ניכרת מגמה של צמצום הרזרבה הכללית והגדלת שיעור הרזרבה במשרדים, וזאת בנוסף ליצירת "תקציב ההתאמות" שהוא רזרבה בשליטת האוצר שנוח יותר, תיאורטית, לקצצה.

בשנת 2013 עמד סעיף הרזרבה הכללית על 7.1 מיליארד שקלים, וב-2014 על 7.3 מיליארד. ב-2016, התקציב הראשון של כחלון, הגיע סעיף הרזרבה הכללית ל-9.4 מיליארד שקלים. אך בשנת 2017 ירד סעיף הרזרבה ל-680 מיליון שקלים בלבד, ומאז לא שב לרמתו הקודמת. ב-2018 סעיף הרזרבה עומד על 4.2 מיליארד שקלים, וב-2019 מתוכננת רזרבה של 1.9 מיליארד שקלים.

במקביל לכך סעיפי הרזרבה בתוך המשרדים דווקא צומחים. בשנים 2013 ו-2014 סך כל סעיפי הרזרבה בתוך תקציבי המשרדים היה, בממוצע בין השנים, 4.3 מיליארד ש"ח. הממוצע של 2016, 2017 ו-2018 הוא 5.5 מיליארד ש"ח (שנת 2015 אינה רלוונטית, כיוון שהתקציב שלה אושר למעשה בסוף השנה – בנובמבר 2015, ולכן סעיפי הרזרבה במשרדים היו קטנים במיוחד).

פירוט הרזרבות בתקציב הממשלה. בכחול הרזרבה הכללית, בצהוב הסכום המצטבר של כל סעיפי הרזרבה בתקציבי המשרדים השונים ובכתום תקציב ההתאמות. הרזרבה הכללית נמצאת בירידה בשנים האחרונות והרזרבה שמחולקת למשרדים נמצאת בעליה. תקציב ההתאמות נכנס לפעולה כסעיף רזרבה "נוח" לקיצוץ. תקציב הרזרבה במשרדים השונים בשנת 2019 לא פורסם עדיין. נתונים - מתוך חוברות התקציב כפי שהן מוצגות באתר משרד האוצר, עיבוד: דבר ראשון

פירוט הרזרבות בתקציב הממשלה. בכחול הרזרבה הכללית, בצהוב הסכום המצטבר של כל סעיפי הרזרבה בתקציבי המשרדים השונים ובכתום תקציב ההתאמות. הרזרבה הכללית נמצאת בירידה בשנים האחרונות והרזרבה שמחולקת למשרדים נמצאת בעליה. תקציב ההתאמות נכנס לפעולה כסעיף רזרבה "נוח" לקיצוץ. תקציב הרזרבה במשרדים השונים בשנת 2019 לא פורסם עדיין. נתונים – מתוך חוברות התקציב כפי שהן מוצגות באתר משרד האוצר, עיבוד: דבר ראשון

אז מה בעצם קורה כאן? למה הרזרבה הכללית קטנה, הרזרבה בתוך תקציבי המשרדים גדלה ומודע נוצר היצור החדש שנקרא תקציב התאמות? הסבר אפשרי אחד לעניין קשור לדבריו של שר האוצר על האופן שבו "השחיל" את שרי הממשלה, כאשר הגדיל את תקציב משרדיהם. השיטה הריכוזית (ככל הנראה השיטה הריכוזית ביותר מבין המדינות המפותחות) שבה פועל משרד האוצר מאפשרת הגדלת התקציב, מבלי שלשר יש שליטה ממשית בהוצאת הכספים.

הסבר נוסף, שהוזכר מעלה, קשור באופיים של המשרדים. בגרף שלמטה מוצג פילוח של תקציבי הרזרבה במשרדים, לפי הפילוח של משרדי הממשלה – ביטחון, משרדי מטה, ענפי המשק, שירותים חברתיים ותשתיות ובינוי. סכום הרזרבה במשרדים הקשורים לביטחון הוא 0 שקלים. בשירותים החברתיים סכום הרזרבה הגדול ביותר, אך למשרדים אלו גם התקציב הגדול ביותר באופן יחסי. סכום הרזרבה הגדול באופן יחסי נמצא במשרדי המטה – משרד האוצר, ומשרד ראש הממשלה.

תקציבי הרזרבה במשרדי הממשלה. המשרדים העוסקים בביטחון (משרד הביטחון והמשרד לביטחון פנים) אין תקציב רזרבה כלל - 0 שקלים, בעוד במשרדי השירותים החברתיים יש רזרבות בסכומים של כ-3.5 מיליארד שקלים. שנת 2015 היא חריג - כיוון שהתקציב עבר למעשה בסוף השנה, ולכן לא היו תקציבי רזרבה. נתונים - חוברות התקציב באתר משרד האוצר, עיבוד: דבר ראשון

תקציבי הרזרבה במשרדי הממשלה. המשרדים העוסקים בביטחון (משרד הביטחון והמשרד לביטחון פנים) אין תקציב רזרבה כלל – 0 שקלים, בעוד במשרדי השירותים החברתיים יש רזרבות בסכומים של כ-3.5 מיליארד שקלים. שנת 2015 היא חריג – כיוון שהתקציב עבר למעשה בסוף השנה, ולכן לא היו תקציבי רזרבה. נתונים – חוברות התקציב באתר משרד האוצר, עיבוד: דבר ראשון

ניתוח הנתונים בדרך זו מוביל למסקנה כי הרזרבה משמשת כלי להעמקת השליטה של האוצר בתקציבי המשרדים, ובכך לאפשר "חיסכון" וחנק תקציבי, על ידי שליטה בתקציב.

הרזרבות האמיתיות הן בבנק

העניין הוא שהרזרבות האמיתיות של הממשלה בכלל לא נמצאות בתקציב, אלא בבנק. על פי הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל בסוף שנת 2016 היו לממשלה קרוב ל-80 מיליארד שקלים בבנק. כלל "תקרת ההוצאה", המצאה מבית מדרשו של שר האוצר נתניהו בתחילת העשור הקודם, מונע מהממשלה להזרים את הכסף הזה לציבור באמצעות התקציב. כך בעצם נוצרה לממשלת ישראל "בעיה" יחודית – יש לה יותר מדי כסף והיא מנסה להעלים אותו.

הנכסים הכספיים של ממשלת ישראל, פירוט לפי שנים 2016-2006, במיליארדי שקלים חדשים. מקור: דוחות כספיים של ממשלת ישראל

כך לדוגמא, הכנסות המדינה ב-2017 עלו על המצופה בכ-20 מיליארד שקלים. עודפי התקציב מייצרים לחץ – לחץ ציבורי מסוים, לחץ של בנק ישראל, ולחץ מצד חלק מהשרים – להגדיל את ההוצאה הממשלתית הנמוכה. הלחץ הזה מצליח במידה מסוימת בלבד.

עם העברת התקציב הדו-שנתי תוקן למעשה כלל ההוצאה של הממשלה. כלל ההוצאה תוכנן כך שהוא יהיה תמיד נמוך יותר במעט מקצב הצמיחה של המשק, וכך למעשה יבטיח את ירידת חלקה של הממשלה בתוצר המקומי הגולמי. כחלון, על רקע ההכנסות העודפות האדירות ורצונו להשיג הישגים מסוימים כשר אוצר, הצליח להגדיל את כלל ההוצאה לעבר ה-4.4% בשנה (בעוד שקצב הצמיחה הצפוי הוא 3%) עד לשנת 2020, אז אמור כלל ההוצאה לחזור למתכונתו המצמצמת.

בתקציב 2019 הממשלה הלכה עוד יותר רחוק – בכל זאת, עודפי 2017 עומדים על מעל 20 מיליארד שקלים – ולמעשה התקציב יגדל בשיעור של 5.4%, שיעור אסטרונומי מבחינת נתניהו ומבחינת פקידות האוצר.

הדרך של האוצר להתמודד עם "ההרחבה התקציבית" הזו היא דרך הגדלת מוטת השליטה על התקציבים עצמם. זה מסביר את הגדלת הרזרבות בתוך המשרדים, וגם צעדים נוספים – כמו המאבק להכפיף את חשבות המשטרה לאוצר, המאבק (שנמשך שנים) מול משרד הביטחון וגם את מסע הכיבושים של האוצר של התקציבים החוץ-ממשלתיים, כמו קק"ל, הטוטו, הפיס ועוד.

אך רק בשביל הפרופורציות נדגיש שההרחבה התקציבית שהשיג כחלון היא אמנם חשובה ויפה, ובאופן בלתי מליצי אלא מעשי, משמעותה הצלת חיים – אם זה חולים בבתי חולים שיזכו לטיפול או תלמידים שיזכו לחינוך והדרכה – אך היא עדיין רחוקה מאד ממה שנדרש. כיוון שאין דרך לאמוד את הצרכים החברתיים נשווה את ההרחבה התקציבית הנדרשת אילו הייתה הממשלה מבקשת להעמיד את הוצאותיה על השיעור הממוצע של הוצאות הממשלה במדינות ה-OECD.

על פי תקציב 2019 ותחזיות הצמיחה, חלקה של הממשלה בתמ"ג ב-2019 יהיה 38.4%. בעוד הממוצע במדינות ה-OECD הוא 40.9% (נכון לנתוני 2015, האחרונים שישנם). על מנת שישראל תשתווה לממוצע צריך להוסיף לתקציב כ-53 מיליארד שקלים.

שיטות שונות לחישוב התוספת לתקציב במעבר בין השנים 2018 ל-2019. על פי כלל ההוצאה של נתניהו התקציב צריך לגדול בכ-2.7%. כחלון השיג הגדלה זמנית של כלל ההוצאה לסך של 4.4%. על פי משרד האוצר, סך התחייבויות הממשלה, ב"טייס אוטומטי", יביא להגדלת התקציב ב-5.5%. הסכום שהוסף לתקציב הוא 5.4%, כלומר כולל קיצוץ קטן ביחס לטייס האוטומטי. ואילו היינו רוצים להשוות ההוצאה לרמת ההוצאה הממשלתית הממוצעת במדינות ה-OECD, אז צריך להוסיף 14.5% לתקציב, שהם כ-53.3 מיליארד שקלים.

שיטות שונות לחישוב התוספת לתקציב במעבר בין השנים 2018 ל-2019. על פי כלל ההוצאה של נתניהו התקציב צריך לגדול בכ-2.7%. כחלון השיג הגדלה זמנית של כלל ההוצאה לסך של 4.4%. על פי משרד האוצר, סך התחייבויות הממשלה, ב"טייס אוטומטי", יביא להגדלת התקציב ב-5.5%. הסכום שהוסף לתקציב הוא 5.4%, כלומר כולל קיצוץ קטן ביחס לטייס האוטומטי. ואילו היינו רוצים להשוות ההוצאה לרמת ההוצאה הממשלתית הממוצעת במדינות ה-OECD, אז צריך להוסיף 14.5% לתקציב, שהם כ-53.3 מיליארד שקלים.

תקציב 2019 בפתח

לשר האוצר משה כחלון נותר פחות משבוע להגיש את תקציב 2019 לכנסת. סד הזמנים נקבע על 11 בפברואר, יום ראשון הקרוב, בהחלטת הממשלה שאישרה את התקציב בתחילת חודש ינואר. מדובר כמובן בהליך חריג ויוצא דופן שבו הממשלה מאשרת תקציב מדינה בהליך מוקדם – שנה שלמה מוקדם מדי – במעין תקציב דו-שנתי.

התהליך החריג הזה יוצר עיוותים שונים בתקציב, ו"תקציב ההתאמות" יחד עם המשחקים ברזרבות הם רק חלק מעיוותים אלו. הצורך בהקדמת ההצבעה על התקציב הוא פוליטי, ככל הנראה, אך מבחינה כלכלית מדובר בבעיה של ממש. אך הצורך הוא אבי ההמצאה במקרה זה, כמו במקרים אחרים, והראש של אגף התקציבים במשרד האוצר ממציא לנו פטנטים.

אחת השאלות שינתן עליהן מענה ביום ראשון הקרוב עם הגשת הצעת התקציב לכנסת היא איזה סכום מצטבר הוטמן ברזרבות של המשרדים השונים.