שירותי הרווחה בישראל מספקים מענה חיוני לכמעט מיליון תושבים. עובדות ועובדים סוציאליים במערכת זו הם משענת קריטית למשתמשי השירות, המתמודדים עם מצוקות מגוונות.
אין עוררין על החשיבות של מערכת שירותי הרווחה או של המאמצים שמשקיעים הן אנשי המקצוע שבה והן הגורמים הציבוריים והחוץ־ממשלתיים המממנים ומספקים את שירותיה. עם זאת, יש הסכמה רחבה בקרב משתתפי השירות, אנשי המקצוע וגורמים חיצוניים, על כך שמערכת שירותי הרווחה סובלת ממגבלות שונות. במקרים רבים, השירות שניתן איננו טוב דיו; נושא הקשור להוצאה על הרווחה, אשר נמוכה במידה ניכרת מהמקובל במדינות רווחה (ראו תרשים 1).
נגישותם של שירותי הרווחה ואיכות השירות משתנות מאוד ותלויות במידה רבה במקום מגוריו של הזקוק לסיוע. האוטונומיה של משתמשי השירות וחופש הבחירה שלהם, במיוחד של המטופלים במסגרות חוץ־ביתיות, מצומצמות מאוד. בקרב אנשי מקצוע, ובראשם עובדות ועובדים סוציאליים, יש תרעומת מוצדקת על תנאי העבודה בשירותי הרווחה ועל השכר, העומסים ומידת התמיכה המקצועית שהם מקבלים. כתוצאה מכך, ולמרות מספרם הגדול של בוגרי לימודי עבודה סוציאלית היוצאים מדי שנה לשוק העבודה, מספר המשרות הפנויות בשירותי הרווחה גדול.
זו אינה גזרת גורל! מערכת שירותי הרווחה בישראל יכולה להיות טובה הרבה יותר. בהישענותה על היסודות האיתנים הקיימים בה, על אנשי המקצוע הפועלים בה ועל הידע שנצבר בה, היא יכולה לצמוח ולהבטיח את זכותם לרווחה טובה של כל הזקוקים לכך. התקדמות לעבר יעד זה מחייבת השקעה גדולה בהרבה של משאבים, התבססות על ידע ועל רעיונות שצמחו בהקשר הישראלי ובעולם וחיזוק מעמדם של אנשי המקצוע הפועלים במערכת. לאחרונה פורסם דוח מקיף, שכתבו חוקרים ואנשי מקצוע מובילים בישראל, אשר מתווה פעולות ריאליות שיאפשרו התקדמות זו2 הדוח עוסק בתחומי הפעילות המגוונים של משרד הרווחה ומציג תוכנית ארוכת־טווח לרפורמה במערכת שירותי הרווחה. הוא הוכן במשך שנתיים ביוזמת קרן מנומדין, תוך קיום שיח עם אנשי מקצוע במשרד הרווחה, עם משתמשי השירות ועם ארגוני החברה האזרחית. לאחרונה, התוכנית זכתה לתמיכת משרד הרווחה וחלק מהמלצות הדוח כבר אומצו או נמצאות בשלבי אימוץ.
הצעדת מערכת הרווחה קדימה מחייבת לבסס תוכנית פעולה ארוכת־טווח, שתתבסס על כמה הנחות יסוד: רווחה טובה כזכות חברתית; השקעה חברתית; התמודדות אפקטיבית עם עוני; אוטונומיה של משתמשי השירות; אחריות משרד הרווחה על הספקת שירותי רווחה והפיקוח עליהם; הבטחת מרכזיותם של העובדות והעובדים הסוציאליים; ביזור סמכויות לרשויות המקומיות ודגש על הקהילה.

|| רווחה טובה כזכות

רווחה טובה היא מרכיב מרכזי בזכותם החברתית של אזרחי המדינה, בדומה לזכות לביטחון סוציאלי, לבריאות או לחינוך. כדי להבטיח שאכן כל אזרח הזקוק לכך יוכל לממש זכות זו בעת הצורך, הכרחי להקים את המנגנונים המשפטיים, הביורוקרטיים, המקצועיים והתקציביים שיבטיחו הרשויות המקומיות, ללא יוצא מן הכלל. החוק יישען על עקרון הרווחה כזכות חברתית ויבטיח שהאזרח ידע מה מערכת הרווחה צריכה לספק ומהם תנאי הזכאות בכל תוכנית. הוא גם ייצור מנגנון ערער נגיש. טיוטה מלאה של חוק זה, שיחליף את חוק שירותי הסעד הקיים, נוסחה במהלך השנה האחרונה בהובלת משרד הרווחה ובהשתתפות עו"סים, אנשי אקדמיה וארגוני חברה אזרחית רבים.
לצד החוק, נדרשת רפורמה באופן המימון של שירותי הרווחה על ידי משרד הרווחה. השיטה הקיימת (שיטת המצ'ינג), המחייבת השתתפות תקציבית אחידה של כל הרשויות המקומיות, פוגעת קשות ברשויות החלשות, שבהן שיעור גדול יותר של משתמשי שירות ומשאבים פחותים בהרבה לענות על צורכיהם. לכן, כצעדים נלווים לצעדים שלעיל, חשוב לאמץ סלי שירותים ייעודיים לאוכלוסיות ספציפיות שבאחריות משרד הרווחה. הדבר נכון במיוחד לילדים בסיכון ולאוכלוסיית האזרחים הוותיקים. סלים אלה יקבעו בבירור מהן הזכויות של המשתייכים לקבוצות הללו, מהם כללי הזכאות ומה מקור המימון. לבסוף, קביעת זכות איננה מספקת כדי להבטיח שהיא תמומש. על כן, צריך לקבע את רעיון מיצוי הזכויות האקטיבי כמרכיב מרכזי בפעילות משרד הרווחה ולהרחיב מאוד את המערך העוסק בכך, כולל הגדלת מספר העו"סים העוסקים במיצוי זכויות.

|| השקעה חברתית

מערכת הרווחה אמורה לעסוק לא רק בתפקידה המסורתי, של הגנה על הסובלים ממצוקות, אלא גם בפיתוח ההון האנושי של אוכלוסיות היעד שלה כדי למנוע מצוקות בעתיד.
יש דרכים שונות לעשות זאת, ולהן שלוש דוגמאות: הראשונה היא הבטחת הנגישות של מסגרות חינוך איכותיות לפעוטות באוכלוסיות בסיכון והחיות בעוני, ללא קשר לשאלת תעסוקתם של ההורים או יכולות ההשתתפות שלהם במימון המסגרות. מחקרים מלמדים ש־1,000 הימים הראשונים בחייהם של פעוטות קריטיים להתפתחותם המאוחרת, ואין השקעה כדאית מזו.
הדוגמה השנייה הוא הצורך לממש בהיקף נרחב בהרבה את עקרון השילוב בין רווחה לתעסוקה בעבור האוכלוסייה הבוגרת, מתוך ההנחה שתעסוקה יכולה לתרום לרווחה. בישראל הצטבר ניסיון רב בתוכניות תעסוקתיות המשלבות טיפול הוליסטי, בהקשרים של רווחה עם שילוב מיטבי בשוק העבודה. את המערך הזה צריך להרחיב מאוד ולהכשיר עו"סים תעסוקתיים להפעלתו.

בקרב עובדות ועובדים סוציאליים, יש תרעומת מוצדקת על תנאי העבודה בשירותי הרווחה. כתוצאה מכך, ולמרות מספרם הגדול של בוגרי לימודי עבודה סוציאלית היוצאים מדי שנה לשוק העבודה, מספר המשרות הפנויות בשירותי הרווחה גדול

לבסוף, ניתן לפלס דרך להשתלבות חברתית גם לנוער עובר חוק. מחקר שנערך על תוכנית ייחודית לטיפול בנוער עבריין בשכונות המזרחיות של ירושלים מלמד כי שילוב של פעולות אכיפתיות עם טיפול אינטנסיבי בנערים, מתן אפשרויות להכשרה ושילוב במערכות קהילתיות, יכולים לצמצם במידה ניכרת את היקף העבריינות, למנוע את נפילת הנערים לעולם הפשע ולהציע להם מסלול להשתלבות חברתית עתידית.

|| התמודדות אפקטיבית עם עוני

במשך שנים רבות מדי לא עמד הטיפול בעוני במוקד עניינו של משרד הרווחה. זאת על אף שעונִי והשלכותיו היו ונותרו מקור עיקרי למצוקה של רבים מאוד בקרב אוכלוסיות היעד של מערכת הרווחה. בשנים האחרונות אנו עדים לשינוי בתחום זה, בעקבות אימוץ פרקטיקות מתפיסת העבודה הסוציאלית מודעת־עוני.
הפעלת תוכניות שונות במערכת הרווחה, דוגמת תוכנית "נושמים לרווחה", ומיסוד הרעיון של מחלקות לשירותים חברתיים מודעות־עוני, מלמדים שניתן להתמודד באופן אפקטיבי יותר עם עוני. עם זאת, הדבר מחייב לא רק הרחבה ניכרת של התוכניות הללו אלא גם רפורמה בכל מערך הסיוע הכספי והחומרי – החל מהבטחת הכנסה של הביטוח הלאומי ודרך התקציבים הגמישים וסיוע החירום שבאחריות המחלקות לשירותים חברתיים וקרנות חיצוניות. כיום, מערך זה מספק סיוע שאינו נגיש דיו (בין שליש למחצית מהזכאים להבטחת הכנסה אינם מממשים את זכותם) והוא רחוק מלספק קיום בכבוד.

|| אוטונומיה של משתמשי השירות

משתמשי השירות של משרד הרווחה אינם רק אנשים הסובלים ממצוקות; הם גם אנשים עם רצונות, יכולות וידע. במשך זמן רב מדי חייבה מערכת הרווחה את משתמשי השירות להתאים את עצמם לשירותים הקיימים – ולא התאימה את עצמה לצרכים ולהעדפות שלהם.
נדבך מרכזי בחוק שירותי הרווחה לאנשים עם מוגבלות, שנחקק לאחרונה, מציע דרכים ממשיות להגדלה ניכרת של מידת האוטונומיה של אנשים עם מוגבלות. הבטחת תקציבים אישיים לנמנים עם קבוצה זו תאפשר להם, או למי מטעמם, להחליט על השירות המתאים לצורכיהם ועל זהות ספק השירות. מימוש רעיון זה, שנוסה בהצלחה במדינות רווחה אחרות, יחייב את משרד הרווחה לא רק לממן את התקציבים אלא גם לעודד הקמת שירותים מספקים בקהילה, שיאפשרו את הבחירה, וליצור מנגנון ביורוקרטי יעיל שיבטיח מימוש מהיר של חופש הבחירה.

|| אחריות משרד הרווחה על שירותי רווחה

בעידן שבו יותר מ־80% מתקציב משרד הרווחה מופנה לשירותים מופרטים (מה שמכונה, לעיתים, מיקור חוץ או רכש חברתי), יש חשיבות גדולה במיוחד לשאלות כגון מה צריך להיות מסופק על ידי חברות עסקיות או עמותות ומה ישירות על ידי המשרד, כיצד עורכים מכרזים נכונים לשירותים המטפלים בבני אדם ואיך מפקחים על השירותים המופרטים, כדי להגן על זכויות משתמשי השירות. נדמה שעד כה לא היו התשובות שניתנו לשאלות הללו מספיק טובות וברורות.
על כן, נדרשת חשיבה מחודשת על האופן שמשרד הרווחה מקיים את אחריותו לשירותי הרווחה. מתבקש שתוקדש מחשבה שיטתית לשאלה מה צריך להיות מופרט ומה לא. המשמעות היא שייתכן שיידרש להעביר מחדש שירותים מופרטים מידי גורמים לא־ממשלתיים להפעלה ישירה של המשרד. באשר למכרזים, צריך להדגיש הרבה יותר את הממד של מומחיות וידע מקצועי בעת קביעת זהות הזוכה במכרזים להפעלת שירותים.
חשוב מכל אלה, ובמיוחד לאור המקרים החוזרים ונשנים של טיפול לא נאות במסגרת מופרטות, הוא למצוא את הדרך לפקח בצורה טובה יותר על השירותים המופרטים. ברור כי מספר המפקחים כיום במשרד הרווחה קטן בהרבה מהנדרש. מעבר לכך, קיימים בעולם דגמים של רגולציה המציעים למשרד ממשלתי מפקח דרך אפקטיבית יותר לפעול מול גורמים המספקים שירותי רווחה. היא כוללת, בין היתר, מנעד גדול יותר של אפשרויות פעולה במערכת היחסים שבין המשרד המפקח לגוף המפוקח, הכשרה מקיפה יותר של המפקחים, שקיפות של התהליך ושילוב מובנה של משתמשי השירות ובני משפחותיהם בתהליך הרגולציה.
האחריות של משרד הרווחה אינה מסתכמת בדאגה לתפקוד תקין של השירותים החברתיים בלבד. הוא נדרש למלא תפקיד מרכזי יותר בחשיבה על מערך השירותים החברתיים ופיתוחו. יש בידי המשרד משאבים, מידע רב וקשר הדוק עם גורמי המקצוע המעצבים את השירותים במישורים הלאומיים והמקומיים ועם מי שמספקים את שירותי הרווחה. על כן, המשרד צריך לראות את עצמו כגורם מוביל בחשיבה ובפיתוח של מערכת זו. הוא יכול לעשות זאת על ידי ניצול מיטבי של הנתונים הרבים שבידיו ועל ידי למידה אפקטיבית יותר מהפיילוטים המגוונים שהוא מפעיל, שיתופי פעולה הדוקים יותר עם האקדמיה ועם החברה האזרחית והקשבה לקולם של משתמשי השירות.

|| מרכזיותם של העובדות והעובדים הסוציאליים

עובדות ועובדים סוציאליים מהווים את חוט השדרה המקצועי של מערכת הרווחה. הצלחת המאמץ להבטיח רווחה טובה לזקוקים לה במדינת הרווחה הישראלית תלויה בכך שיהיו די עובדות ועובדים סוציאליים להפעלת המערכת החיונית הזאת. זאת ועוד, חיוני שלעובדות ולעובדים הסוציאליים יהיו היכולות המקצועיות ותנאי העבודה הראויים הנדרשים, לא רק לאיוש המערכת הזאת אלא גם כדי לתרום להתוויית המדיניות והפרקטיקה שבה.
צעדים חיובים לכיוון זה ניכרו לאחרונה בדמות השלמת הסכם שכר חדש ובהמלצות צוות שהוקם על ידי משרד הרווחה כדי להציע צעדים לקידום מעמד העובדים הסוציאליים בישראל, אולם ברור שלא די בכך. במהלך השנים הקרובות יהיה צורך להסדיר את תעסוקתם של עו"סים במערכת שירותי הרווחה ובגורמים הלא־ממשלתיים המספקים שירותים, כך שעומס התיקים הממוצע המוטל על עו"ס לא יעלה על 100 בממוצע ונורמת התעסוקה תהיה משרה מלאה. תנאי העבודה יצטרכו להשתנות – גם בהיבט של התנאים הפיזיים במחלקות, גם בתחושת הביטחון האישי של העובדים וגם בתנאי השכר והזכויות הנלוות לכך. נושא מרכזי שהמשרד יצטרך להידרש לו הוא ההדרכה, שחייבת להיות חלק אינטגרלי ומובנה בשגרת ההעסקה של עובדים סוציאליים.
לבסוף, עובדות ועובדים סוציאליים הם לא רק המומחים לטיפול בבני אדם, במשפחות ובקהילות, אלא גם בעלי ידע ייחודי על בעיות חברתיות, יישום מדיניות חברתית והמדיניות הרצויה. המשרד חייב להבטיח אפיקים למעורבותם של עו"סים בפרקטיקת מדיניות. במקביל, הכרחי להפסיק את המגמה שהשתרשה בשנים האחרונות במשרד הרווחה, למינוי מי שאינם עובדים סוציאליים לתפקידי מנהיגות במשרד הרווחה, במחוזות וברשויות המקומיות.

|| ביזור סמכויות

מגמת "המקומיות", המדגישה את הצורך להעביר לרשויות המקומיות ולקהילות שיקול דעת נרחב יותר לגבי האופי והסוג של השירותים החברתיים שהן מספקות, תופסת תאוצה בכל מדינות הרווחה – וראוי שכך יהיה גם בישראל. לצד החשיבות של הבטחת השוויוניות והמקצועיות של שירותי הרווחה על ידי משרד הרווחה, ראוי כי יינתנו הרבה יותר סמכויות לרשויות המקומיות להחליט על מערך השירותים ולהתאים את השירותים למאפיינים התרבותיים, לצרכים ולהעדפות של תושביהן. דבר זה יכול לבוא לידי ביטוי, למשל, במתן אפשרות לסלי שירותים מקומיים, המתווספים לסל האחיד שקובע המשרד, או במתן גמישות רבה יותר בשימוש במשאבים שהמשרד מספק לרשויות.
מגמה זו תקפה גם לגבי מקומה של הקהילה. לקהילה עוצמה רבה בקידום הצרכים של השותפים לה, בתנאי שיש ביכולתה לממש את עוצמתה ולבטא את צרכיה. עובדים קהילתיים צברו ידע וכלים רבים להפעלת קהילות בישראל ויש הכרח לחזק את המערך הזה. מחקרים מלמדים שאפשר לרתום את הקהילה לסייע להתמודדות של פרטים ומשפחות בתוכה עם מצוקותיהם, וכי הדבר מועיל במיוחד. למשל, בהפעלת תוכנית למשפחות ולילדים בשם "קהילת חזקות", שמדגישה את החיבור בין משפחות הזקוקות לסיוע עם מערכות בקהילה ואת תפקיד העו"סים ביצירת חיבור זה.

הצלחת המאמץ להבטיח רווחה טובה לזקוקים לה במדינת הרווחה הישראלית תלויה בכך שיהיו די עובדות ועובדים סוציאליים להפעלת המערכת החיונית הזאת

על אף שחלק מההמלצות המוצגות כאן כבר יושמו הלכה למעשה או שהן בתהליכי דיון וגיבוש במשרד הרווחה, ברור שהדרך לרפורמה במערכת הרווחה ולמימוש הזכות לרווחה טובה עדיין ארוכה. בתחומים רבים, הדבר מצריך שינוי תפיסתי ומערכתי בקרב קובעי המדיניות ואנשי המקצוע. ברור גם שאימוץ השינויים הללו יחייב תוספת משאבים ניכרת למערך הרווחה. בדוח שהוכן, ההערכה היא שנדרש גידול של שישה מיליארד ש"ח מדי שנה בתקציב המשרד. תוספת זו עדיין נמוכה מההוצאה הממוצעת על רווחה במדינות הרווחה, אולם יש בכוחה להבטיח את המשאבים הנדרשים לשינוי מהותי בשירותי הרווחה בישראל.
אימוץ חוק שירותי הרווחה לאנשים עם מוגבלות הוא הוכחה לכך שניתן לקדם בהצלחה שינויים מהותיים במערכת הרווחה. שילוב של רצון פוליטי, משאבים, רעיונות, אנשי מקצוע וניהול מחושב ומקצועי, יכול לקדם את מערכת הרווחה בישראל לעבר יעד שאפתני אך אפשרי – הבטחת הזכות לרווחה טובה.