השקל התחזק, ישראל הפכה למעצמת יצוא גז והממשלה מקדמת ייצור מקומי. אבל רווחיות היצואנים הישראלים נפגעה, המעבר לאנרגיה ירוקה מתעכב וישראל תלויה ביותר ממובן אחד בחברות פרטיות ובגורמים זרים.
לרגל יום העצמאות ה-73, אלה הדברים שהופכים את כלכלת ישראל לריבונית, וגם אלה שמרחיקים אותה מעצמאות כלכלית מלאה:
שני צדדים למטבע המקומי
בעבור רבים הוא נתפס מובן מאליו, אבל קיומו העצמאי של השקל כמטבע הוא הישג לכלכלה הישראלית. השקל הוא מטבע חזק ויציב, וזוכה לאמון וביקוש רב בעולם, מה שמאפשר לבנק ישראל מרחב תמרון גדול. בנק ישראל השתמש במרחב זה בשנה האחרונה, והפעיל מגוון תכניות במיליארדי שקלים להתמודדות עם המשבר.
אבל לחוזק השקל יש גם צד שלילי. בשנים האחרונות השקל התחזק מדי, והדבר פוגע ברווחיות היצואנים הישראלים, שמייצגים חלק גדול מהתעשייה הישראלית, ומסכנים את עתידם של ענפים שלמים בה. זו הסיבה שבנק ישראל רכש בשנת 2020 לבדה סכום של 21 מיליארד דולר, ששווים לסך כל רכישות מטבע החוץ שביצע הבנק בין השנים 2019-2016.
חייבים לדבר על החוב
מבנה החוב הממשלתי הישראלי וההרכב שלו הם המרכיב המרכזי ביותר בקביעת מידת העצמאות התקציבית של ישראל, כשהשאלה המרכזית היא למי ישראל חייבת: לגורמים מקומיים או לגורמים זרים.
כשמזהירים מפני העלייה בשיעור החוב הממשלתי, הסכנה האסטרטגית נובעת מגורמים זרים שמחזיקים בו. אם ישראל תיקלע למשבר בהחזר החובות, הנושים הזרים יכולים לנסות לכפות על הממשלה מדיניות כלכלית בתמורה להסדרי חוב, או להתעקש על מדיניות ששמה בראש סדר העדיפויות את החזר החוב, גם במחיר של פגיעה ביעדים חברתיים אחרים. מצב כזה, שהתרחש ביוון לאחר משבר הסאב-פריים, הוא פגיעה חמורה בריבונות.
באופן מסורתי מבוסס החוב הישראלי במידה רבה על חוב פנימי לקרנות הפנסיות ולגופים המוסדיים בישראל, מצב שמאפשר לממשלה מרחב תמרון גדול בהרבה בניהול החוב שלה. ברמה האסטרטגית מדובר בנכס.
אלא שבשנה האחרונה, הנשק הזה נפגע: היקף גיוס ההון של הממשלה בחו"ל זינק ב-113%, כשהעלייה המשמעותית היתה בחודשים הראשונים של משבר הקורונה. כך, לעומת שנת 2019, אז שיעור החוב החיצוני עמד על 8%, בסוף שנת 2020 הוא עמד על 12%. מבנה החוב עדיין נוח, אבל החשיפה לגורמי חוץ גדלה.
הכלל הקשיח שמנהל את הכול
אחת ההגבלות הגדולות על המדיניות הכלכלית של הממשלה, שנזרקת לאוויר כל פעם שעולה האפשרות להגדיל את ההוצאה הציבורית, היא סכנת הירידה בדירוג האשראי של ישראל.
זו גם הסיבה לקיומם של כללי ההוצאה, שמטרתם להגביל את ההוצאה בישראל כדי לענות לציפיות של חברות הדירוג. דירוג האשראי נקבע על ידי חברות בינלאומיות, וכללי ההוצאה שנגזרים ממנו, לכאורה, הם שמנהלים את הכלכלה הישראלית יותר מכל פוליטיקאי נבחר.
לאחרונה גוברים הקולות לשנות את כלל ההוצאה, ובנק ישראל אף הציע שיטה חלופית וגמישה קצת יותר. גם חברות הדירוג הגמישו קצת את התנאים על רקע המשבר, ומתייחסות לאלמנטים שאינם רק גובה החוב. ראוי גם לציין שההשפעה של דירוג האשראי על ישראל מוגבלת בעיקר לחוב הזר.
צו השעה: מעבר יזום לאנרגיה ירוקה
גילוי מאגרי הגז אל מול חופי ישראל הם מפנה עבור הכלכלה הישראלית. מעבר לשאלה לגבי מחיר הגז, ישראל נהפכה תוך שנים אחדות ממדינה שתלויה לחלוטין באספקת אנרגיה ממדינות אחרות למדינה שמייצאת אנרגיה.
מדובר בחיזוק גדול לריבונות הכלכלית הישראלית, אבל הוא נפגע בהתנהלות רגולטורית הססנית מול חברות הגז. כעת עומדת ישראל בפני אתגר גדול פי כמה: מעבר לאנרגיה מתחדשת. שינוי זה לא יכול להסתמך על כוחות השוק. ישראל נדרשת לגבש מדיניות השקעה ועידוד מעבר לאנרגיה ירוקה.
הסיוע האמריקאי, ולמי הוא עוזר באמת
לאורך השנים מסתמכת ישראל על הסיוע מארצות הברית כמקור כלכלי משמעותי, שנחתם אחת לעשור. חבילת הסיוע האחרונה נחתמה ב-2016, היא עומדת על 38 מיליארד דולר, שייפרסו על פני העשור שבין 2019 ל-2028. מדובר ב-3.8 מיליארד דולר בשנה, כ-2%-3% מתקציב המדינה.
עצם ההסתמכות על סיוע מהמעצמה הגדולה משפיע כמובן על מרחב האפשרויות הפוליטיות של ישראל והופך אותה ללחיצה יותר, אבל קשה גם להתעלם מהתועלת שלו לכלכלה הישראלית. מעבר לכך, נמצאת השאלה לגבי אופן הסיוע. בין חבילת הסיוע של העשור הקודם לנוכחי נרשמה גדילה של 3.6 מיליארד שקלים, אבל העצמאות של ישראל בהוצאתו קטנה: לראשונה יופנה הסיוע כולו לרכישות בארצות הברית בלבד, ללא אפשרות לרכישות בישראל.
סכום כסף זה, שמהווה חלק משמעותי של הרכש בצה"ל, נמצא בישראל רק במשמורת: הוא עובר מממשלת ארצות הברית, לתעשיית הנשק האמריקאית. היכולת של ישראל לקבל החלטות על החלק הזה מתקציבה מוגבלת מאוד.
הממשלה לא קונה מספיק תוצרת הארץ
הייצור המקומי אמנם נפגע במהלך שנת 2020, אבל התחיל להתאושש במהירות יחסית, כבר בחודשים אפריל-מאי. היצואנים הישראלים סיימו את שנת 2020 עם עלייה של 0.7% לעומת שנת 2019, ומדד הייצור התעשייתי עלה ב-15% מאז מרץ, אחרי ירידה של כ-9.5% בתחילת המשבר.
עם זאת, כבר שנים שהתעשיינים טוענים שייסוף השקל הולך ושוחק את יכולת התחרות שלהם, בלי שהם זוכים לסיוע כלשהו מהממשלה. אחד הנושאים שעולים שוב ושוב בהקשר הזה הוא עניין הרכש הממשלתי, שמהווה אחד ממקורות ההכנסה המרכזיים של התעשיינים בישראל.
אמנם קיים בישראל חוק שמחייב לתת תעדוף של 15% ליצרנים מקומיים ברכישות של הממשלה, אבל בפועל הוא מיושם רק בחלק קטן יחסית מהרכישות, בגלל חורים בחקיקה. כבר שנים שבהתאחדות התעשיינים דורשים לשנות את החוק כך שיחול על חלקים גדולים יותר מהרכש, אבל עד כה באוצר סירבו להתייחס.
במהלך משבר הקורונה דווקא התרחשה התקדמות בנושא, אבל בהתאחדות התעשיינים טוענים שמדובר בשינויים שאין בהם תועלת של ממש. בחודשים הראשונים של משבר הקורונה קידמו באוצר רפורמה שהרחיבה את חובת התעדוף גם לרשויות המקומיות ולמכרזים מעורבים, אבל החריגו את מערכת הבריאות מחובת הרכש המקומי.
טובת הציבור או טובת החברות הפרטיות
בעשורים האחרונים נמנעת ישראל ממעורבות ישירה בתחום התשתיות, והעדיפה להסתמך על חברות פרטיות. השנה נחתמה רפורמה שתגדיל את יכולת הגופים הפיננסיים הגדולים להשקיע בתשתיות ישראליות. צעד זה יגביר את ההשקעה המקומית של הפנסיות והביטוח של הציבור הישראלי בתשתיות חייו, אבל יש בו גם צד בעייתי.
לגופים הפיננסיים יש סדרי עדיפויות ושיקולים משלהם. הסתמכות עליהם במימון הצרכים הלאומיים של ישראל עלולה ליצור מציאות בעייתית. פרויקטים 'מסוכנים' יותר אבל הכרחיים עלולים להישאר ללא מימון, או להיפסל, כי אינם אטרקטיביים למשקיעים.
הקיצוץ מונע תכנון לטווח הארוך
בחסות חסכונות וקיצוצים, פירקה ישראל בעשורים האחרונים כל יכולת תכנון ומחקר שהייתה למשרדי הממשלה. משרדים שהיו בעבר בעלי יכולת להציע תכניות ומודלים נותרו כמשרדי מטה רזים, שנאלצים להסתמך על מיקור חוץ בשביל בדיקות בסיסיות ביותר. המשרד היחיד ששמר על יכולת מחקר משמעותית הוא משרד האוצר, מה שמעצים את כוחו, הגדול גם ככה, מול שאר משרדי הממשלה.
במקרה הרע, נאלצים משרדי הממשלה להסתמך על גורמים פרטיים להכנת תכניות, אפילו הבסיסיות ביותר. במקרה הגרוע, שקיבל ביטוי חד בזמן משבר הקורונה, פשוט לא מייצרים תכנית.
חברות זרות מנהלות את כספי הישראלים
חוק הריכוזיות, שביקש להפריד בין אחזקה בחברות ריאליות ויצרניות לחברות פיננסיות כמו חברות ביטוח ואשראי, יצר גם מצב בעייתי: מאחר שלגופים הגדולים אין בהכרח קונים בישראל, הם מוצעים למכירה בעיקר בשווקים זרים. המשמעות היא אסטרטגית: מי שיקבל החלטות על הכסף של מיליוני חוסכים בישראל יכול לשבת בסין, בארצות הברית, ואולי אפילו להיות עוין את ישראל.
יש לציין כי המכירה עוברת פיקוח משמעותי מצד משרד האוצר, שכבר פסל את מכירת הפניקס לחברה פוסון הסינית. בסופו של דבר נמכרה החברה, שמנהלת מיליארדי שקלים של ישראלים, לקרנות סנטרברידג' וגלאטין קפיטל. את ההשלכות של צעדים אלה אולי נרגיש גם עוד כמה עשורים.
המדינה מתנערת מאחריות על אזרחיה
מודל הפעלת השירותים החברתיים בישראל מבוסס היום בעיקרו על עמותות וגופים פרטיים שזוכים במכרזיים ממשלתיים. למודל זה בעיות רבות. הוא כופה חסכנות על העמותות והארגונים, מרחיק את המדינה מאחריות חברתית, ומייצר תנאי שכר נמוכים יותר לעובדים במוסדות.
מעבר לכך, ההתרחקות של מדינת ישראל מהשטח משפיעה גם על עצם היכולת שלה לנהל. בלי ניסיון בהפעלת גופים בעצמה, ובלי יכולת לייצר אופציה ציבורית, היא מאבדת את החיוניות שלה בהובלת מדיניות הרווחה בישראל.
