חוק ההסדרים קיים מאמצע שנות השמונים, ולמרות שבעבר גרר ביקורת ציבורית רבה ואף הגיע לבג"צ, בשנים האחרונות הוא התקבע והפך לחלק מהנורמה. אחת הדמויות המרכזיות שניסו להגביל את כוחו ולהתריע מפני הסכנה שלו להליך החקיקה הדמוקרטי, הוא המשנה לנשיאת בית המשפט העליון והיועמ"ש לשעבר, השופט אליקים רובינשטיין.

"מדובר בתהליך, שמתי לב לבעיה לאורך השנים. החוק התחיל בשנת 1985 עם תכנית השיקום הכלכלית, ובתחילת שנות ה2000, בשנים בהן הייתי היועמ"ש, התחלתי לומר לאוצר שלא ייתכן שהדבר הזה יהפוך לכלי שיעקוף את החקיקה המסודרת" אומר רובינשטיין בראיון ל'דבר'.

"קרונות שמתחברים לחוק התקציב"

יש מעט מאוד התייחסויות של משפטנים וחברי כנסת לסוגיה. מדוע החלטת להתייחס אליה בזמנו ?
"היה לי דיאלוג עם שרי האוצר מתחילת שנות ה-2000, אמרתי להם שלא יכול להתקבל על הדעת שעניינים כבדי משקל בתחום הציבורי יעברו בחקיקה חפוזה, כקרונות שמתחברים בחוק התקציב, בלי שדנים בהם בצורה מעמיקה" מספר רובינשטיין.

"זו לא רק שאלה פרוצדורלית של איזו ועדה בכנסת אלא שאלה מהותית. אם הכול יעבור דרך ועדת הכספים, ולא בוועדות המקצועיות, ועוד בחיפזון – הסוגיות המשמעותיות לא יוכלו לקבל את תשומת הלב הדרושה ואת היחס הדרוש בנושאים שיכולים להיות משמעותיים מאוד בכלכלה. לעיתים משתמשים במילה רפורמות, ועצם השימוש במילה הזו מתאר מהלך רציני, לא אגבי".

במסמך הנחיות אותו הוציא בסוף כהונתו בדצמבר 2013, ציין רובינשטיין שעל אף הביקורת הרבה על דרך חקיקת החוק, השימוש בכלי זה הולך וגובר עם השנים. "הכללת תיקונים רבים של חוקים שונים בנושאים שונים בהצעת חוק אחת אינה עולה בקנה אחד – כפי שכבר נכתב על ידינו בעבר-  מדיניות משפטית ראויה" כתב. עם זאת הוא הדגיש שאין מגבלה משפטית פורמלית למספר הנושאים או תוכנם, שיכולים להיות בחוק.

"דיוני התקציב הם מהומת אלוהים, לחץ של עבודה עד אור הבוקר". נפתלי בנט בפתח ישיבת הממשלה לאישור התקציב (צילום: דוד טברסקי)

מדוע לדעתך השימוש בחוק ממשיך להתקיים ולהתרחב?
"נוצר כלי שהאוצר, עם כל הכוונות הטובות, משתמש בו כי הוא מאמין שחלק מהרפורמות שהוא מאמין בהם, לא יעברו בחקיקה מסודרת ולכן הוא רוצה להשיג אותו בחוק ההסדרים. לשם כך מביאים חוק הסדרים גדול מאוד שיוצא מהנחה שגם אחרי חוות הדעת, ואחרי פסיקות בית המשפט העליון, ופעולה של יו"ר הכנסת ויועצים משפטיים שיבקשו לצמצם את החוק – החוק יצליח לעבור.  האוצר מגיש לוויתן גדול ומקווה שחלקים ממנו יעברו. לאחר מכן יש משא ומתן מול יו"ר הכנסת, שבא לשמור על הכנסת שלא תהיה לגוף שעובד אצל הממשלה".

איך זה משפיע על מעמדה של הכנסת?
"אני השתמשתי לפני כמה שנים בפסק דין בעניין אחר בביטוי שהכנסת היא לא להקת המעודדות של הממשלה. הדברים חוזרים על עצמם; אם זה נושא הגז או התקציב הדו שנתי, האם הכנסת יכולה למלא את תפקידה במלואה ותכליתה הדמוקרטית והמהותית לגבי החקיקה שיוצאת מתחת ידה או שהיא נגררת לחקיקה חפוזה".

האחריות על שומרי הסף

איך לדעתך צריכה להיראות הבחנה בין חוקים שמתאימים לחוק ההסדרים לכאלו שאינם?
"היו כל מיני הצעות לאורך השנים, גם אצלי כיועמ"ש וגם אחריי. הבדיקה היא מהותית; אם לוקחים חוק שמשנה סדרים ומצריך דיון ציבורי ופרלמנטרי עמוק – הוא אינו מתאים להיכנס לחוק ההסדרים; אל מולו, אם אתה שם תיקונים שיש להם משמעות מבחינת חוק התקציב, אבל הם לא משנים סדרי בראשית, אז אנחנו מדברים על סיפור אחר לגמרי. אני לא רוצה להיכנס לדוגמאות בכוונה כי אני לא חושב שאני מספיק בקיא בהצעה הקיימת."

יש לדעתך דרך לארגן את ההבחנה הזו?
"יש דבר שנקרא 'השכל הישר' שצריך להנחות אותנו. אני תמיד אומר שהשכל הישר גם הוא חבר במועדון. אינני בטוח שאפשר לבנות מסגרת נוקשה ופורמלית שתדון בסוגיה, אבל בהחלט חושב שיושבי ראש הכנסת והיועמ"שים צריכים להיות מעורבים מאוד ולבחון לגופו כל סעיף וסעיף. יש במערכת אנשים אותם אנחנו מכנים שומרי הסף, הם מסוגלים לחוות דעה על האם זה נושא שיכול לעבור בוועדת הכספים ביעף או שהוא צריך ללכת לבירור מעמיק בוועדת הכלכלה, החוקה החוק והמשפט או רווחה ובריאות וכד'.

"לא להקת מעודדות, לא צריכה להיגרר לחקיקה חפוזה" (צילום: דוברות הכנסת, דני שם טוב)

"עצם זה שחברי הכנסת, השרים ופקידי משרד האוצר קוראים לתיקונים רפורמות, משמעות היא שהדבר דורש דיון רציני בוועדה מתמחה בכנסת, וזה לא מתאים לחוק ההסדרים. אי אפשר ששינוי מאוד מהותי יעבור באישון ליל בדיונים בתוך הלוויתן שהוא חוק התקציב".

היה לדעתך לנכון להציע להגביל את החוק?
"אני לא רוצה להרחיק לכת. מבחינה פורמלית, מדובר בחוק שהוא ככל חוק. הבעיה איננה רק בכנסת אלא גם בדיוני התקציב וחוק ההסדרים בממשלה עצמה . בשנות ה-80 ותחילת ה-90 הייתי מזכיר של מספר ממשלות. אילו יכולת להיות זבוב על הקיר בדיון על תקציב הייתי רואה איזו מהומת אלוהים זאת, לחץ של עבודה עד אור הבוקר. הדבר מסביר הן בממשלה והן בכנסת, את ההבדלים בין חוק מסודר לבין חוק שהוא קרונות המתחברים לקטר התקציב".