"שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב הרגיל". כך קובע מבקר המדינה, יוסף שפירא, בדו"ח מיוחד על ניהול הרזרבות בתקציב המדינה על ידי אגף התקציבים. הדו"ח המפורט של המבקר מצביע על שורה של ליקויים בניהול הרזרבות אשר פוגעים באפקטיביות של הממשלה, יוצרים חוסר שקיפות מול הכנסת והציבור ומעניקים כוח עודף לאגף התקציבים על פני משרדי הממשלה.

היקף הסכומים של הרזרבות הנובע מתקצוב יתר מתמשך מצביע על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים

עיקר הדו"ח עוסק ברזרבות הסמויות של משרד האוצר המפוזרות בסעיפי תקציב שונים ומשמשות במקרים רבים לצרכים שונים מאלו המופיעים בסעיף התקציבי תחתיו הן רשומות. בשנת 2017 עמדה הרזרבה שהוכנסה לתקציבי המשרדים על 4.2 מיליארד שקלים שהם כרבע מכלל הרזרבה בתקציב. בשנת 2018 עמד נתון זה על 4.7 מיליארד שקלים שהם קצת פחות מרבע מהרזרבה.

עבודות מחקר שנעשו בשנים האחרונות מצביעות על קשר שלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה

"מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקציבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב", קובע המבקר ומוסיף כי "עבודות מחקר שנעשו בשנים האחרונות מצביעות על קשר שלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה".

"העברות של רזרבות רבות ושל עודפי רזרבות הנעשות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי או לכל הפחות לא אופטימלי של תקציב המדינה", נכתב בדו"ח. המבקר מצביע על כך שכאשר משרדי הממשלה מקבלים את האישור להוציא את הכספים שהיו סגורים ברזרבה רק בחודש דצמבר, יכולתם למצות את התקציבים מוגבלת והציבור נפגע מכך.

מבקר המדינה יוסף שפירא (צילום: יונתן זינדל פלאש 90).

ביחס לרזרבות הנוצרות כתוצאה מסעיפים שכל שנה מתוקצבים ולא מנוצלים נכתב כי "היקף הסכומים של הרזרבות הנובע מתקצוב יתר מתמשך מצביע על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים". עוד כותב המבקר בנושא זה כי "הימצאותן של תכניות רבות המשמשות בפועל כרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת". המבקר קובע גם כי "קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת ומעיד על ריכוזיות בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה".

קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת ומעיד על ריכוזיות בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה

מבקר המדינה מתייחס לרזרבות הסמויות, כלומר לסעיפים המתוקצבים שנה אחר שנה ולא נעשה בהם שימוש. סעיפים אלו משמשים כמעין קופה סמויה שאותה יכולים אנשי האוצר להעביר למטרות שונות שלא בהתאם לסדר העדיפויות שעליו הצביעו חברי הכנסת כשאישרו את התקציב. נושא זה עלה לדיון פעמים רבות בשנים האחרונות בוועדת הכספים שהחליטה לקבוע נוהל שבמסגרתו בכל העברה תקציבית, מחוייבים אנשי האוצר להראות את ההיסטוריה של הסעיף ממנו מועברים הכספים, זאת על מנת לחשוף סעיפים פיקטיביים בתקציב שנועדו מלכתחילה לשמש כרזרבה סמויה.

בדו"ח מתייחס המבקר גם לבג"צ שהגישה חברת הכנסת סתיו שפיר (המחנה הציוני) נגד השימוש של משרד האוצר באותן רזרבות סמויות ונגד חוסר השקיפות שבניהול התקציב. במסגרת תשובת משרד האוצר לבג"ץ טוענים אנשי אגף התקציבים כי דברי ההסבר המצורפים להצעת התקציב עונים על הצורך לשקף את השימושים הנעשים בכל סעיף. על כך כותב המבקר כי "ראוי שהתחייבותו לבג"ץ בעתירת ח"כ שפיר תבוצע על כל סעיפי התקציב, ובכלל זה בסעיפים 'הוצאות שונות' ו'הוצאות פיתוח אחרות'. גם אם תקציבי הסעיפים האמורים לעיל מיועדים למימון סיכונים בסעיפים אחרים, הדבר אינו מייתר מתן דברי הסבר מלאים והולמים. הצעה לתקצוב סכומים במיליארדי ש"ח בסעיפים המנוהלים על ידי אגף התקציבים עצמו, בלי כל שקיפות, פוגעת ביכולת הכנסת והציבור ללמוד על השימושים והמטרות אשר להם מיועדים הכספים ולפקח על השימוש הנעשה בכספים אלה".

שאול מרידור, ראש אגף תקציבים במשרד האוצר (צילום: יונתן זינדל/ פלאש 90)

בין ממצאי הביקורת החמורים מציין המבקר גם את העובדה שיש שיפור בשקיפות התקציב וכי בשנים האחרונות נעשו פעולות שונות, אם כי לא מספקות על מנת לשפר את המצב.

על הממשלה, שר האוצר והממונה על התקציבים לעשות בדק בית יסודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות.

בסיכום הדו"ח קובע המבקר כי "על הממשלה, שר האוצר והממונה על התקציבים לעשות בדק בית יסודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות. על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את היקף הרזרבות הנתונות לשליטתו, ובכלל זה גם את הרזרבות הקיימות בסעיפים שבניהולו ולמעשה מיועדות לתחומי פעולה השייכים למשרדי הממשלה המקצועיים ולהגביר באופן משמעותי את השקיפות ויכולת הבקרה עליהן".

תגובת משרד האוצר:

שימוש ברזרבות תקציביות הינו כלי ניהולי מקובל לצורך ניהול סיכונים ושמירה על מרחב גמישות בניהול תקציב. היקף הרזרבות בכלל תקציב המדינה, בהתאם לדו"ח מבקר המדינה, עומד על כ-4% עד 5% מסך התקציב, נתון שהוא להערכתנו סביר בכל קנה מידה אפשרי. עם זאת, משרד האוצר שואף לשפר משנה לשנה את דיוק תחזיות התקציב וזאת, תחת מגבלות לוחות הזמנים להכנת ואישור התקציב.

כלל נתוני התקציב שעל בסיסם נכתב דו"ח המבקר, זמינים לעיון הציבור בחוברות התקציב שמוגשות לכנסת, באתר האינטרנט של משרד האוצר (ובצורה גולמית באתר data gov) ואנו מברכים על כל התעניינות ציבורית בהם. ברוח זו אנו גם נלמד לעומקו את דו"ח המבקר מתוך שאיפה להפיק ממנו מסקנות שיסייעו בהנגשת נתוני התקציב.