דו"ח מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, שהתפרסם אתמול (שלישי) בחן בין היתר גם את סוגיית תפקודן של המערכות השלטוניות השונות האחראיות על מתן גמלת הבטחת ההכנסה כמו גם על שיפור מצבם הכלכלי של זכאי הגמלה באופן שיאפשר להם לשפר את מצבם הכלכלי בכוחות עצמם, בין היתר על-ידי הקניית כלים תעסוקתיים והתגברות על חסמים כאלה ואחרים.

מטרת גמלת הבטחת הכנסה והשלמת הכנסה היא לספק רשת ביטחון אחרונה למשפחות במצוקה כלכלית שאינן מסוגלות להבטיח את הכנסתן בכוחות עצמן, והן חסרות כל מקור קיום או שהכנסתן מזערית. 91,000 משפחות קיבלו ב-2016 גמלת הבטחת הכנסה בעלות כוללת של כ-2.3 מיליארד שקלים, מדובר בשכבות המוחלשות ביותר בחברה הישראלית.

על-פי דו"ח המבקר, 81% ממקבלי הגמלה בשנים 2014-2016 לא קיבלו אף כלי תעסוקתי, זאת כאשר השתלבות בתעסוקה היא הכלי העיקרי לשיפור מצבם הכלכלי של מקבלי הבטחת הכנסה, והגוף העיקרי האמון על כך הוא שירות התעסוקה. לטיפול בנושא זה שותפים גם הביטוח הלאומי, שהוא הגוף שבאמצעותו משולמת הגמלה, ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים.

אישור ההצטרפות מהווה הסכמה לתנאי השימוש באתר

מבקר המדינה יוסף שפירא (צילום: יונתן זינדל פלאש 90).

הליקויים העיקריים שמצא המבקר

טיפול חלקי בהסרת חסמים המונעים השתלבות בעבודה, חוסר במדיניות ואי-טיפול באנשים עם מוגבלות, חסמים משפחתיים, אי מיצוי זכויות, חסמי השכלה ושפה. שירות התעסוקה מפעיל תכנית שהוכחה כאפקטיבית אך היא פועלת באופן מצומצם, רוב מקבלי הבטחת הכנסה מקבלים טיפול חלקי ביותר וכאמור, 81% מהם בשנים 2014-2016 לא קיבלו אף כלי תעסוקתי. המבקר מצביע על שתי אוכלוסיות שמרכיבות את רוב מבקשי הגמלה: אנשים עם מוגבלויות המהווים כשליש ממקבלי הבטחת הכנסה ואנשים עם חסמי תעסוקה ושפה שהם הקבוצה הגדולה ממקבלי הגמלה והטיפול בהם מבחינת שילוב בתעסוקה הוא חלקי ומועט. המבקר מצביע על חסמים נוספים שמונעים השתתפות בתעסוקה: חסמים משפחתיים, חסמים כלכליים ואי-מיצוי זכויות.

טיפול חלקי וליקויים בהסרת החסמים המונעים השתלבות בעבודה

שירות התעסוקה מפעיל מסוף 2014 את תכנית "מעגלי תעסוקה" בעבור מבקשי הבטחת הכנסה. מטרת תכנית זו הנה לשלב בתעסוקה מבקשי הבטחת הכנסה חדשים עד גיל 50 באמצעות הסרת חסמים. המשתתפים בתכנית נפגשים מדי שבוע עם מתאם השמה ייעודי בשירות התעסוקה ופעמיים בשבוע עם מאמן אישי או עם מנחה סדנאות, ומקבלים מגוון כלים תעסוקתיים. מנתוני המחקר המלווה של התכנית – עד מועד סיום הביקורת, התכנית הוכחה כאפקטיבית. תקציב התכנית, שנקבע בסיכומים תקציביים שנחתמים מדי שנה בין משרד האוצר לשירות התעסוקה, הוא כ-37 מיליון שקלים בשנה. הפעלת תכנית "מעגלי תעסוקה" אמנם הגדילה באופן ממשי את מספר מקבלי הבטחת ההכנסה שמקבלים כלים תעסוקתיים, אך רוב מקבלי הבטחת הכנסה עדיין זוכים לטיפול חלקי ומועט ביותר.

על שר העבודה והרווחה בשיתוף משרד האוצר, לפעול לגיבוש מדיניות ממשלתית מתכללת לטיפול במקבלי הגמלה, ובכלל זה להפעיל "מבחן תעסוקה אפקטיבי" לכלל אוכלוסיית מקבלי הבטחת הכנסה. עם השלמת המהלך, ובעקבותיו צמצום צפוי של מספר מקבלי הגמלה, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד

אי-התאמה של ההכשרות המקצועיות המוצעות למקבלי הבטחת הכנסה

אחת התכניות המרכזיות שהאגף להכשרה מקצועית ולפיתוח כוח אדם במשרד הרווחה מפעיל – בעיקר לאנשים הנמצאים מחוץ למעגל העבודה – היא תכנית השוברים. אף ששירות התעסוקה בדק את סיבת הנשירה של מבקשי הבטחת הכנסה מתכנית השוברים, הוא לא פעל מול האגף להכשרה להסרת החסמים הגורמים לנשירה, לא בחן עם האגף את האפשרות להתאים את סדרי התשלומים לקורסים באופן שיקל על המבקשים ולא הכין מערך בדיקה מקדמי כדי לוודא שמאפייני הלומד מתאימים לדרישות הקורס.

האגף להכשרה מפעיל גם קורסים מתוקצבים. באוגוסט 2017, מועד סיום הביקורת, עדיין התאפיין היצע הקורסים שהציע האגף להכשרה בקורסים שאינם מתאימים לאוכלוסיית מקבלי הבטחת הכנסה: הקורסים ארוכים מדי, מתבצעים במנותק מהסביבה העסקית ומתהליך חיפוש העבודה, אינם ממוקדים, לרוב אינם קשורים למעסיק מסויים המעוניין בעובד מסויים וחסרה בהם התנסות מוקדמת בעבודה מעשית.

טיפול חסר באוכלוסיות בעלות פוטנציאל תעסוקתי

טיפול חלקי במקבלי הבטחת הכנסה בני 50 ויותר: אף שכמחצית ממבקשי הבטחת הכנסה בשירות התעסוקה הם בני 50 או יותר, ולחלקם ישנה מסוגלות תעסוקתית, שירות התעסוקה אינו עושה די כדי להכניס אותם למעגל התעסוקה ואינו מאתר את אלו שלהם מסוגלות גבוהה יותר להשתלב בעבודה.

אי-קידום מקבלי הבטחת הכנסה המועסקים במשרות חלקיות

לכ-33% מהמשפחות המקבלות הבטחת הכנסה יש הכנסות מעבודה בהיקף כלשהו. למרות הפוטנציאל לקדם את חלקם בתעסוקה כדי לשחררם מהתלות בגמלה, באמצעות הפנייתם לכלים תומכי תעסוקה, ובכלל זה הכשרות מקצועיות, קורסים בעברית תעסוקתית והשלמת השכלה – שירות התעסוקה כמעט ואינו עושה זאת.

אי-מיצוי הזכות לגמלת הבטחת הכנסה

אף שעשרות אלפי משפחות הזכאיות לכאורה לגמלה אינן ממצות את זכותם זו, ואף מבקר המדינה העיר לביטוח הלאומי עוד ב-2015 כי עליו לבחון דרכים למיצוי יזום של הגמלה, הביטוח הלאומי טרם גיבש תכנית עבודה אופרטיבית להסרת החסמים למיצוי הזכות לגמלת הבטחת הכנסה ואינו פועל באופן שיטתי לעשות כן.

המוסד לביטוח לאומי (צילום: דבר ראשון).

היעדר מדיניות ממשלתית כוללת לטיפול במקבלי הבטחת הכנסה

המדינה הזניחה את הטיפול בחסמים המונעים השתלבות בתעסוקה. גופים רבים מציעים באופן עצמאי תכניות ומענים, כך שהטיפול מתבצע במקטעים שונים ובלתי מתואמים, יש חסמים שאינם מטופלים כמעט, ומרבית מקבלי הבטחת הכנסה לא מקבלים כלים תעסוקתיים בכלל. אין גורם שמתכלל את כלל המענים.

מתפקידה של המדינה לקבוע מהם תנאי הקיום המינימליים המתחייבים מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולגזור מהם את מערך הרווחה. כיום אין בדין הגדרה להיקפו של "מינימום קיום בכבוד", אך מיטב המומחים העובדים בגופים הממשלתיים מצביעים על פער ניכר בין גובה גמלת הבטחת הכנסה ובין הסכום הנחוץ לקיום מינימלי בכבוד. נוצר מצב שעבור קבוצה מצומצמת של מקבלי גמלה שלאחר "מבחן תעסוקה אפקטיבי" יתברר שאינם מסוגלים להתפרנס ושגמלת הבטחת הכנסה היא הכנסתם האחת והיחידה, ספק אם ביכולת הגמלה להבטיח מינימום קיום: משפחה הנאלצת להסתמך רק על הגמלה עלולה להגיע לידי חרפת רעב, לשקוע בחובות הולכים וגדלים, להזדקק לתרומות ולצדקה ולוותר על צריכת שירותים חיוניים, לרבות מזון ותרופות. ילד שגדל במשפחה כזאת יתקשה מאוד לצאת ממעגל העוני.

המלצות המבקר

  • על כל הגורמים הממשלתיים לפעול בכדי להסיר חסמים המונעים יציאה לעבודה.
  • על שר העבודה והרווחה לוודא שהביטוח הלאומי, משרד העבודה והרווחה ושירות התעסוקה יבחנו בהקדם דרכים לשיתוף פעולה הן בנושא הזכאות לקצבת נכות ולשיקום מקצועי והן לאיתורם ולהפנייתם של מקבלי הבטחת הכנסה עם חסמים משפחתיים וכלכליים הזקוקים לסיוע במיצוי זכויותיהם.
  • משרד האוצר ושירות התעסוקה צריכים לשקול לתקצב את תכנית "מעגלי תעסוקה" בבסיס התקציב של שירות התעסוקה.
  • שירות התעסוקה, משרד העבודה והרווחה ומשרד האוצר צריכים לבחון מהו המתווה המתאים לפריסת מענים תעסוקתיים נרחבים יותר בעבור מקבלי הבטחת הכנסה ותיקים ומבוגרים שהם רוב מקבלי הבטחת הכנסה.
  • הביטוח הלאומי צריך לגבש בהקדם תכנית עבודה אופרטיבית ומקיפה להסרת החסמים למיצוי הזכות בקרב הזכאים לגמלת הבטחת הכנסה ולהוציאה לפועל.
  • המבקר ממליץ על גיבוש מדיניות כוללת ו"מבחן תעסוקה אפקטיבי": בהתחשב בהיקף האוכלוסייה של מקבלי הבטחת הכנסה והשיעור הגבוה מהם שאינו מועסק ונותר לאורך שנים במעגל הגמלה – על שר העבודה והרווחה בשיתוף משרד האוצר, לפעול לגיבוש מדיניות ממשלתית מתכללת לטיפול במקבלי הגמלה, ובכלל זה להפעיל "מבחן תעסוקה אפקטיבי" לכלל אוכלוסיית מקבלי הבטחת הכנסה. עם השלמת המהלך, ובעקבותיו צמצום צפוי של מספר מקבלי הגמלה, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד.