התמונות שנצרבו בתודעת העולם מהמשבר הכלכלי הגדול שהחל בדיוק לפני עשור הן גרפים אדומים שמצביעים על ירידות קטסטרופליות בשוקי ההון האמריקאים, ברוקרים מפוטרים מוול סטריט שמפנים ארגזי קרטון ממשרדיהם, ומשפחות אמריקאיות שנזרקות לרחוב אחרי שלא הצליחו להחזיר את המשכתנאות שלקחו. הכל, כביכול, התחיל ונגמר באמריקה.

נכון, משבר הסאב פריים אכן התחיל בארצות הברית, אבל למעשה, היא התאוששה ממנו בקלות ובמהירות יחסית. את המכה הקשה ביותר מהמשבר ספגה קבוצת מדינות אירופיות, שלא הצליחו להתאושש ממנו עד היום – מדינות הפריפריה של אירופה, ובייחוד קבוצת המדינות שמכונות בלעג "PIIGS": ראשי תיבות של פורטוגל, איטליה, אירלנד, יוון וספרד.

בספרה 'דוקטרינת ההלם' הראתה פרופ' נעמי קליין כיצד בתנאי משבר מוכנים אנשים לוותר על זכויותיהם באופן שכלל לא היו מעלים על דעתם בזמן שגרה. למעשה, במדינות הפריפריה של אירופה מתקיים בשנים האחרונות ניסוי חברתי בקנה מידה אדיר, המוכיח פעם נוספת את טענתה של קליין. תחת החסות של המשבר הכלכלי בארה"ב, ובאמצעות התפיסה השקרית לפיה 'כלכלת מדינה מתפקדת כמו משק בית', הטילו הכוחות הפוליטיים החזקים ביותר באירופה על תושבי המדינות החלשות ביותר שנים של קיצוצים תקציביים אכזריים, שהחריפו את המשבר הכלכלי במקום לרפא אותם. הקיצוצים שבוצעו באותן המדינות, בפקודת גרמניה ובעלות בריתה באירופה, הם חסרי תקדים בהיקפם, והביאו למיליוני מובטלים וזינוק בשיעורי העוני. למעשה, על מדינות הפריפריה של האיחוד האירופי נכפתה מדיניות קיצוצים שהחריפה מאד את המשבר, והגדירה מחדש את הקשר בין המדינה לאזרחיה.

הבנקים שהשקיעו ומכרו 'אג"ח זבל' ויצרו את הבועה הפיננסית שהתפוצצה לבסוף מרוכזים בארה"ב, בבריטניה, בגרמניה ובצרפת. אם כך, מדוע דווקא המדינות הקטנות והפריפריאליות של אירופה, שהיו לכאורה חפות מפשע ההשקעות המסוכנות שיצרו את המשבר, נפגעו ממנו בצורה קשה כל כך?

יוונים בדרכם הביתה לאחר שקיבלו מזון בנקודת חלוקה ממשלתית (צילום: Giannis Papanikos / Shutterstock, Inc)

בואו נדבר על מיתוס 'חוסר האחריות התקציבית' של יוון וספרד

נהוג להאשים את מדינות משבר החוב הלאומי באירופה בבזבזנות, ואי עמידה ב'משמעת פיסקלית', שהובילה ליחס חוב תוצר עצום ואת המדינה כולה למשבר. זוהי אחת הטענות החביבות על ראש ממשלת ישראל, בנימין נתניהו, המטיף לקיצוצים תקציביים גם בישראל. גם שר האוצר הבריטי ג'ורג' אוסבורן השתמש בה בנאום המפורסם שבו הכריז על קיצוצים תקציביים עצומים בבריטניה בשנת 2012. "אפשר לראות ביוון דוגמא מעולה למדינה שלא התמודדה עם הבעיות שלה, וזה בדיוק הגורל שאני רוצה להימנע ממנו" הוא אמר.

אלא שבמרבית מדינות המשבר, הסיפור הזה כוזב לחלוטין. באירלנד, שיחס החוב-תוצר שלה זינק ל-113% ב-2013, החוב עמד על 12% בלבד מהתוצר לפני המשבר. בספרד, שבה החוב הגיע ל-100% תוצר בשנת 2014, יחס חוב התוצר עמד רק על 26% לפני המשבר.  אז איך ממידה מזערית של חוב, הפכו המדינות האלו לסמלים ל'חוסר אחריות תקציבית'?

למעשה, מדינות הפריפריה של אירופה לא נקלעו למשבר בגלל הוצאה ציבורית. מקור החוב של מדינות אלו הוא דווקא בחילוץ המגזר הפיננסי אחרי משבר 2008, בדומה לזה שהתרחש בארה"ב. אלא שבניגוד לארה"ב, באירופה המהלך הזה נוצל להזדמנות לבצע קיצוצים תקציביים שלא נראו כמותם מאז שנות ה-80.

גוש היורו נראה כמערכת פיננסית חסינה מקריסה

לאחר הקמת האיחוד האירופי בשנות התשעים, החלו המגזרים הפיננסיים במדינות הפריפריה האירופיות לצמוח בקצב מסחרר. משווקים קטנים שהתנהלו בזהירות, הם הפכו להיות חלק משוק אירופי גדול, ונכנסו לשאננות ביחס לחובות פרטיים. זאת, מתוך הנחה שבמקרה של מצוקה, מוסדות האיחוד והמדינות החזקות בו – גרמניה וצרפת – יחלצו את מדינות הפריפריה. לכן, אם לפני ההצטרפות לאיחוד, בנק אירי קטן נדרש לשלם ריבית גבוהה על הלוואות שלקח, לאחר ההצטרפות לאיחוד נראה כי הסיכון בהלוואה אליו שואף לאפס, ובהתאמה גם הריביות. אנשי המגזר הפיננסי האירופי שיערו שהמערכת שנוצרה חסינה מפני קריסה, והכסף ניתן כמעט בחינם.

המצב החדש עודד בנקים מרחבי אירופה ללוות סכומים אדירים של הון מהבנקים הגדולים באיחוד האירופי – הגרמניים והצרפתים. המגזרים הפיננסיים הזריקו את אותו הכסף לאפיקים המניבים ביותר במשקים שלהם. באירלנד למשל, שאימצה את היורו כבר בתחילתו, היקף המשכנתאות שניתנו על ידי הבנקים זינק בשנים שלפני המשבר. ממשכתנאות בהיקף של 16 מיליארד יורו בשנת 2003, עלה המספר ל-106 מיליארד יורו ב-2008: 60% מהתמ"ג באותה התקופה.

הבעיה החלה להתגלות בסוף שנת 2008, כשהמשבר היכה בוול סטריט. למעשה, הבנקים הגדולים בצרפת וגרמניה, אלו שהלוו כמויות גדולות של כסף לבנקים במדינות הפריפריה, היו גם אלו שהשתתפו בהימורים בשוק הסאבפריים האמריקאי, שכידוע, קרס ב-2008. גם הבנקים הצרפתיים והגרמניים קפאו בספטמבר, ונדרשו לחילוץ על ידי ממשלותיהן.

קריסתם של הבנקים הגרמניים והצרפתיים היו חדשות גרועות מאד בשביל הבנקים הקטנים יותר ברחבי אירופה. כדי לשמור על איזון פיננסי, אותם הבנקים הסתמכו על הלוואות קצרות טווח שהגיעו בדיוק מאותם הבנקים שקרסו ב-2008. וכך, באפקט דומינו, נקלעו גם המגזרים הפיננסיים של מדינות הפריפריה באירופה למשבר.

חילוץ הבנקים: בארה"ב הדפיסו כסף, באירופה הממשלות נכנסו לגירעון

כדי למנוע קריסה, החליטו ממשלותיהן של מדינות הפריפריה לחלץ את המגזר הפיננסי. הממשלה האירית, לדוגמה, חילצה את הבנקים בהיקף של 64 מיליארד יורו. עם זאת, עקב חברותן בגוש היורו, הן סבלו מהבדל משמעותי בינן לבין כלכלת ארה"ב: חוסר שליטה על המטבע שלהן – כלומר, הן לא היו יכולות להדפיס עוד כסף. בזמן שבארה"ב הנפיק הבנק המרכזי 700 מיליארד דולר והלווה אותם לבנקים, באירלנד, ספרד ואיטליה הממשלות לא יכלו לייצר כמות כזו של כסף. הבנק האירופי המרכזי סירב להעניק להן סכומים כאלה, ולא היה בכוחן לכפות עליו מהלך כזה.

ללא יכולת להדפיס עוד כסף, נאלצו הממשלות במדינות הפריפריה לממן את חילוץ הבנקים על ידי העמקת רמות החוב. אותן הממשלות הנפיקו כמויות אדירות של אג"ח כדי לממן את החילוץ, והגדילו באופן ניכר את החוב הלאומי שלהן. בנוסף, קנצלרית גרמניה אנגלה מרקל הצהירה כי גרמניה מתנגדת לאג"ח אירופי משותף. במילים אחרות, גרמניה הודיעה כי לא תגבה את החוב של מדינות אירופיות אחרות, צעד שהקפיץ את ההחזר על האג"ח הממשלתיות שלהן – כלומר, הן נאלצו לשלם ריביות עצומות על החוב הממשלתי: ההחזר על אג"ח ממשלתית אירית זינק מ-4.5% ב-2007 ל-12% ב-2011. גם ההחזר על אג"ח ממשלתית ספרדית הכפיל את עצמו באותה התקופה.

בניגוד לכל ההנחות המוקדמות, מדינות ה-PIIGS לא זכו לסיוע מוניטרי או פיסקלי שיציל אותן מהקריסה. לא נותרה להן ברירה אלא לממן את חילוץ הבנקים על ידי הגדלה דרסטית של החוב החיצוני, ובתנאים של החזר גבוה במיוחד. כך הפך משבר שהתחיל במגזר הפיננסי הפרטי למשבר חוב לאומי במספר מדינות אירופה.

הצעות חילוץ עם מחיר כבד

אחרי ההוצאות הגדולות, כמו תמיד, הגיעו הדרישות לקיצוצים. ברגע שהחלו ההוצאות הציבוריות לעלות, במטרה לחלץ את המגזר הפיננסי הפרטי, החלו לצוץ בקרב מוסדות האיחוד ובגרמניה קריאות ל'אחריות פיסקלית' במדינות המשבר – כלומר, לפצות על ההוצאה הגדולה של חילוץ הבנקים בקיצוץ בהוצאה הציבורית. הפוליטיקאים שהציגו את הקיצוצים כצורך בלתי נמנע השתמשו במושג שנלקח מימי השפל הגדול באירופה – 'צנע', כדי לתאר את מה שיהפוך להיות אחד הצעדים הכלכליים ההרסניים ביותר ביבשת.

מוסדות האיחוד האירופי, בהובלת גרמניה, ציטטו את אמנת מאסטריכט, אחת מאמנות היסוד של האיחוד האירופי, כבסיס לדרישתן לקיצוצים תקציביים. האמנה, שנחתמה עם הקמת האיחוד ב-1992, קובעת כי כל מדינות האיחוד האירופי נדרשות לעמוד בגירעון תקציבי שנתי של 3%, וביחס חוב-תוצר של 60%. נטילת האג"ח העצומה של מדינות הפריפריה ביבשת הובילה לזינוק בשני המדדים האלו. המצב של חלקן היה חמור כל כך, שהן התקרבו למצב של חוסר יכולת לעמוד בהחזר ההלוואות – סכנה ממשית לפשיטת רגל ברמה הלאומית.

ציפראס ומרקל, צילום ארכיון. צילום: סוכנות AP.

אנגלה מרקל לקחה על עצמה להיות זו שמחזירה את מדינות הפריפריה ל'אחריות התקציבית'. הקנצלרית הגרמנית החלה לצאת נגד "חוסר האחריות התקציבית של ממשלות העבר" באותן המדינות, ותלתה את האשמה בניפוח המגזר הציבורי לאורך שנים, בדמות שירותי רווחה 'מוגזמים' ושירותים ציבוריים אחרים. כדי לכפר על 'חטאיהן', הציעה מרקל עסקה: בתמורה לסיוע פיננסי מגרמניה, מדינות אירופה העשירות וקרן המטבע, יבצעו ממשלות מדינות הפריפריה קיצוצים עצומים בתקציבי המדינה, שמטרתם המוצהרת היא לשמור על 'משמעת תקציבית' ועל יכולתן להחזיר את החובות.

למדינות המשבר לא הייתה ברירה אלא להסכים. בשנת 2010 קיבלה אירלנד חבילת סיוע מהאיחוד האירופי וקרן המטבע בגובה של 85 מיליארד יורו, בתמורה להבטחה לקיצוץ רוחבי של 26% מתקציב המדינה. גם פורטוגל קיבלה סיוע של 78 מיליארד יורו, בתמורה לקיצוץ דומה. אגב, למרות הסיוע שקיבלה מהאיחוד האירופי הגיע האג"ח הפורטוגלי להחזר של 17%, והפך למעשה לאג"ח "זבל". כך, נשארה פורטוגל כלואה למעשה בתלות בנושות שלה באיחוד האירופי. את הסיפור של יוון כולם מכירים.

פורטוגלים מפגינים ברחובות נגד המדיניות הכלכלית של הממשלה, יולי 2015 (AP Photo/Francisco Seco)

שקר הצנע: במקום לסייע ליציאה מהמיתון, גרמניה והאיחוד רק העמיקו אותו

גל של קיצוצים תקציביים עצומים החל לשטוף את אירופה. בהתאם לדרישותיהם של הנושים, קוצצו תקציבי מערכות הרווחה, הופרטו חברות ממשלתיות ופוטרו עובדי מדינה. כל זאת, תחת השם המבלבל 'צנע'. בשנת 2009 נאם מנהיג המפלגה השמרנית בבריטניה דיוויד קמרון בפני חברי מפלגתו, וטען כי "זהו עידן הצנע". קמרון, כמו מנהיגים נוספים באירופה, הסביר לבוחריו כי למרות הכאב "אין אלטרנטיבה לקיצוצים", וכי בגלל הבזבזנות של שנים עברו, על אזרחי אירופה כולה לבחור להדק את החגורות, ולהיות מוכנים לעליות מחירים, ירידות שכר והפחתה בהוצאה הציבורית. אותו הסיפור סופר שוב ושוב ברחבי אירופה, כהצדקה לצמצום.

על הטענה ש'חוסר האחריות התקציבית' של מדינות הפריפריה הוא הגורם למשבר כתב הכלכלן הסקוטי מארק בליית' בספרו 'צנע: עלייתו של רעיון מסוכן' משנת 2013 כי "יש רק בעיה אחת איתה: היא שגויה. למשבר הנוכחי במדינות הפריפריה של אירופה יש מעט מאד קשר לבזבזנות פיסקלית של הממשלות בעבר. זהו אכן משבר של שוק האג"ח הממשלתית באירופה, אבל לטעון שהסיבה לכך היא הוצאה מבוססת חוב היא בלבול מוחלט". בליית' הוסיף כי: "המשבר הפיסקלי במדינות הוא תוצאה של המשבר הפיננסי שהגיע לחופיהן מאמריקה, ולא הסיבה לו .הטענה לפיה הסיבה למשבר היא מדיניות פיסקלית בזבנית היא בלבול של סיבה ותוצאה".

לקיצוצים התקציביים, דווקא בזמן משבר, היו השלכות חברתיות וכלכליות הרסניות ביותר. במקום לתמרץ את הכלכלה, ולהביא ליציאה זריזה יותר מהמשבר כפי שקרה בארה"ב, בחרו ממשלות אירופה ליישם מדיניות שמוסכמת על מרבית הכלכלנים כמעמיקה את המיתון. כתוצאה מכך הגיעו מדינות המשבר באירופה לשיעורי אבטלה ועוני שלא נראו בשום מקום בארה"ב – המדינה בה המשבר התחיל. בפורטוגל, נכון לשנת 2016, 27.5% מהאוכלוסייה סבלה מעוני, או מסכנה מיידית של מחסור חמור. בספרד אותו נתון עמד על יותר מ-29%.

רוחות של שינוי?

היום, עשור אחרי המשבר הפיננסי שהתחיל בארה"ב והביא לקיצוצים והפרטות אדירות ברחבי אירופה, עמי אירופה נמצאים בצומת דרכים. במספר מדינות החלו להתעורר תנועות שקוראות לביטול מדיניות הקיצוצים והגדלת ההוצאה הציבורית. גם אם הן תצלחנה לקום ולתפוס עמדות מפתח בשנים הקרובות, לא תהיה דרך לבטל את הנזק שנעשה במשך שנים של קיצוצים אכזריים. יחד עם זאת, ייתכן שניתן יהיה למנוע מהדורות הבאים באירופה את הסבל הבלתי מוצדק שעובר על האירופאים מזה עשור.