בעוד כחודש, מיליוני ישראלים ילכו לקלפיות ויבחרו את האדם שינהל את עירם בחמש השנים הבאות וישפיע על חייהם לא פחות (ואולי יותר) מהפוליטיקה הארצית. רבים מהמועמדים הריצו בחודשים האחרונים קמפיינים של אנטי שחיתות, ניקיון ציבורי ומועמד "ישר ולעניין". יועצי הקמפיינים הבינו שבעקבות ריבוי החקירות וכתבי האישום נגד ראשי ערים מכהנים נוצר צורך ציבורי במועמדים שיתפסו נקיים.
אבל מה ימנע מראשי הערים החדשים להיות הבאים בתור בחדרי החקירות? המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דינה זילבר עמדה בראש ועדה שפרסמה בשנת 2016 דו"ח שזכה לכינוי "דו"ח זילבר". הדו"ח שהמלצותיו היו מוסכמות על נציגי הממשלה והשלטון המקומי בצוות ניסו להתמודד עם חלק מתהליכי העבודה המחוללים שחיתות ברשויות המקומיות. מאז פרסום הדו"ח נכתב אומנם תזכיר חוק שכלל את המלצותיו אבל מעבר להליכי אישור טכניים לא הרבה קרה.
מבנה השלטון המקומי בישראל, תחומי ודפוסי פעילותו וטיב יחסיו עם השלטון המרכזי, מהווים קרקע פורייה להתפתחותם ולקיומם של דפוסי-התנהלות מושחתים שאם לא ייבחנו יקשו יותר ויותר על השלטון המקומי לתפקד. הפוטנציאל להתפתחותם של דפוסי-התנהלות מושחתים נסוב סביב ארבעה מוקדים היוצרים פוטנציאל לשחיתות: קליטת עובדים במוסדות המוניציפליים, מכרזים של קבלנים וספקים, התנהלות וועדות תכנון ובנייה והחברות הכלכליות.
מתוך דו"ח זילבר, שלפה הממשלה סעיף אחד שנועד "לעשות סדר" בתחום דיני המכרזים ברשויות המקומיות, בהיבט של הרכב ועדות המכרזים וגילוי ניגוד עניינים. הממשלה ניסתה לאשר את הסעיף הזה במהירות במסגרת חוק ההסדרים האחרון שאושר בכנסת. המטרה הייתה להעביר את הכוח בוועדת המכרזים בעיריות מהדרג הפוליטי לדרג שומרי הסף (המנכ"ל, היועץ המשפטי והגזבר). ב"לובי 99" ניסינו לאזן את ההצעה, כי שינוי הרכב הוועדות לדרג המקצועי כביכול, איננה ערובה לטוהר מידות וליושר. שומריי הסף (יועמ"ש, מהנדס, גזבר, מבקר), ממונים על ידי ראש העיר ומדרך הטבע הם נאמנים לו ופועלים על פי רצונו והיה אם לא יפעלו כך, בסמכות ראש הרשות להחליפם. זו נקודת תורפה שאינה מאפשרת להם לבקר את פעילות ראש העיר באופן אפקטיבי.
הסעיף לא צלח את חוק ההסדרים, בעיקר בזכות התנגדות שהגיעה מחברי כנסת מהקואליציה, ששמעו את עמדות אנשי השטח של המפלגות, שנמצאים בשלטון המקומי והתנגדו לשינוי. דו"ח זילבר בכללותו זוכה להתנגדות בקרב פעילי מפלגות בשלטון המקומי ולכן סביר מאוד להניח שגם אם יגיע לדיונים בכנסת, סעיפי החוק יעברו עוד שינויים רבים. עניינית חוקים רבים שמגיעים לכנסת עוברים שינויים גדולים ואין מדובר בתהליך שלילי. גם אנשי מקצוע שהתייעצנו איתם לגבי סעיפי הדו"ח ותזכיר החוק העלו סימני שאלה גדולים באשר לאפקטיביות של השינויים שעולים ממנו.
עם זאת וועדות המכרזים הן בהחלט מוקד בעייתי, שיש בו פוטנציאל לשחיתות ויש למצוא את הדרך למנות הרכב שיצמצם את הפוטנציאל (למשל הרכב משולב של "שומרי סף" ודרג פוליטי מתוך מועצת העיר). מוקד נוסף שיש בו פוטנציאל לשחיתות הוא נושא מכרזי כוח אדם וקליטת עובדים ברשות המקומית. ברשויות המקומיות לא קיימים חסמים והליך ביקורת אפקטיביים, כפי שיש בשלטון המרכזי. ועדות איתור מוקמות בהרכב "אד הוק", ההחלטות נסגרות מראש ואין באמת יכולת אמיתית להעביר מינוי בניגוד לדעת ראש העיר. לא בכדי נפוץ המונח "מכרזים תפורים".
הרבה כסף לקבלן
המוקד בה' הידיעה של פוטנציאל השחיתות הוא וועדות התכנון והבנייה. שם נמצא הכסף הגדול. אישור של כמה אחוזי בנייה נוספים במבנה שווים לקבלן הרבה מאוד כסף. כתבי האישום נגד אנשי השלטון המקומי נבעו במקרים רבים מהתנהלותם בוועדות האלה. ראש הרשות עומד בראש הוועדה או ממלא מקומו ולהם יש למעשה את הכח להפעיל את חוק התכנון והבנייה ברשות שלהם לטובת תכנון יעיל ולטובת הציבור או לטובת בעלי האינטרסים. הרכב הוועדה הוא פוליטי, וכאן בא לידי ביטוי הקשר "המאוד לא קדוש" בין קבלנים, תרומות למערכת הבחירות ונבחרי ציבור שמטרתם היא להיבחר שוב. כאמור, מדובר בהחלטות בעלות משמעות כלכלית גדולה, ולכן נוצרים ניגודי עניינים וכר פעולה נוח לשחיתות.
עם זאת, נושא התכנון והבנייה דורש פתרון עמוק ונרחב, נוכח גילויי השחיתויות במספר רב של רשויות מקומיות, העמדה לדין של ראשי רשויות וכליאת חלקם. יש לנתק את הקשר הזה ולהפחית את יכולתו של ראש רשות לקבוע בנושאים של מתן זכויות בנייה, קידום בקשות להיתר בנייה או אישור הקלות ושימושים חורגים. אלה בדיוק המקומות בהן שיקול הדעת של הדרג הנבחר מייצר שחיתות.
המוקד הבעייתי הרביעי הוא החברות הכלכליות (או בשמן הנוסף: החברות העירוניות) שנועדו לקידום פרויקטים גדולים עבור הרשויות המקומיות. החברות האלה הפכו למסלול עוקף בירוקרטיה ורשויות רבות נוהגות להעביר מכרזים רבים (בעיקר בתחום התשתיות), לביצוע של אותן חברות שכללים וחוקים החלים על הרשות המקומית לא תמיד חלים עליהן.
לפני שנה וחצי נבחר נושא השחיתויות ברשויות המקומיות על ידי חברי המיזם בלובי 99. נפגשנו עם ראשי רשויות ואנשי הפקידות הבכירה בסקטור הציבורי בתחום ונראה כי על מנת שנוכל לחולל שינוי ולבער את השחיתות נדרש שינוי מבני, חוקתי ותרבותי – בעיריות ובמועצות עצמן, בשלטון המרכזי שהוא הרגולטור של הרשויות והמפקח על פעילותן וכן בתרבות האזרחית-ציבורית של התושבים.
אין הלוואות בעל-פה
בינתיים הגשנו עם ח"כ פולקמן ("כולנו") הצעה שאוסרת על הלוואות בעל פה. יזמנו את ההצעה לאחר שהתברר שבחלק ניכר מכתבי האישום נגד ראשי רשויות ואנשי שלטון מקומי, השתמשו הללו בטיעון כי הכספים שהועברו להם היו בגדר הלוואות במסגרת הסדרים בע"פ, ושבכוונתם להחזיר את הכסף ולכן אין מדובר בשוחד. זה הציב קושי משפטי נוסף בפני הפרקליטות, שהפתרון אליו ממש זמין וברור – פשוט להגדיר שהלוואות לא יכולות להינתן בע"פ וחייבות להיות מגובות במסמך משפטי מגבה מאותו הזמן. כמה פשוט ככה נדרש.
הכנסת תצטרך להתמודד עם בעיית השחיתות ברשויות המקומיות ורצוי שתעשה זאת בהקדם. יציבותו ואמינותו של השלטון המקומי עומדים כאן על הכף – מיד אחרי הבחירות המקומיות תהיה הזדמנות מצוינת להתחיל לטפל בבעיית השחיתות לעומק.
**
עו"ד ימית ינאי מלול, לוביסטית ציבורית במיזם "לובי 99", לשעבר חוקרת במכון מחקר משאבים וראש מחקר ברשות לפיתוח הגליל
