תחזיות הצמיחה לשנת 2019 מבשרות על האטה. האוצר חתך את תחזית הצמיחה שלו לשנת 2019 מ-3.5% ל-3.1%. בנק ישראל צפוי לפרסם בשבוע הבא את תחזית הצמיחה המעודכנת שלו שעל-פי כל ההערכות תבשר גם היא על הורדת תחזית הצמיחה. האוצר מעריך כי הירידה בצמיחה תפחית את הכנסות המדינה ממסים בסך של 4.7 מיליארד שקלים, מה שיביא לגרעון תקציבי של 3.5%.

אומנם מדובר בתחזיות וכטבען של תחזיות כלכליות הן לא תמיד מתממשות – כך למשל ב-2017 פיספסו תחזיות האוצר את ביצוע הכנסות המדינה ממסים בכ-20 מיליארד שקלים – אך הפעם לפסימיות ככל הנראה יש הצדקה. ברחבי העולם מתרבים הסימנים לסיומה של הגאות במחזור הכלכלי.

שלט קמפיין הבחירות של כחלון, פברואר 2015 (צילום: דניאל שטרית \ פלאש90)

תקציב 2019 תוכנן כבר בסוף 2017, אושר בממשלה בינואר 2018 ובכנסת במרץ 2018. למעשה, למרות שמדובר בתקציב לשנה אחת בלבד, תהליך אישורו סבל מכל המחלות של תקציב דו-שנתי. הוא התבסס על תחזיות מוקדמות מדי, ולשרים שאישרו אותו הוא נראה בעת אישורו כעתיד רחוק, מעבר להרי החושך. בעת אישור התקציב המשק הישראלי רשם צמיחה יפה, האבטלה הייתה בשפל וקופת האוצר איימה להתפקע מהכנסות המדינה ממסים.

במצב עניינים רגיל, הממשלה הייתה נדרשת כעת להחליט בין שלוש אפשרויות מקובלות: העלאת מיסים, קיצוץ בהוצאות או קבלת העובדה שהגרעון התקציבי גדל והחלטה על הדרך לממנו. אולם מצב העניינים רחוק מלהיות רגיל.

כלכלת בחירות

התחזיות הפסימיות לשנת 2019 תופסות את ישראל כשהיא נערכת לבחירות. מכאן נגזר מצב אנומלי שבו הממשלה לא תוכל ולא תרצה להגיב לתחזיות. אין שר אוצר שיהיה מוכן לחתום על העלאת מסים או על קיצוץ עמוק בתקופת בחירות. כחלון מגיע לבחירות עם רשימת הישגים מכובדת כשר אוצר ועם רוח גבית של ארבע שנים טובות במשק הישראלי. אם כחלון יגיב להערכות וינסה להתמודד עם פריצת יעד הגרעון על-ידי העלאת מסים או על-ידי קיצוץ עמוק בתקציב, כותרות העיתונים יקברו אותו. אלו בציבור המצביעים שמעריכים את הישגיו של כחלון כשר אוצר ישכחו לו אותם מהר מאוד, אם יגזור גזרה קשה בשבועות שלפני הבחירות.

הבחירות יתקיימו בתחילת אפריל, כידוע, ומטבע הדברים לא נראה פעולה ממשית עד להשבעתה של ממשלה חדשה, מה שיכול לקרות גם בסוף מאי, ואף מאוחר יותר. כך שבחמשת החודשים הראשונים של 2019, לא יחול שינוי בתקציב – חרף העובדה שהאוצר מצהיר כעת שהמספרים אינם מתכנסים. זו איננה בהכרח בשורה רעה. הגדלת הגרעון התקציבי ל-3.6% היא לא קטסטרופה כמו שעתידים לצייר אותה. המצב התקוע הזה דווקא יכול להגן על ההוצאה הממשלתית מקיצוץ. הגרעון לא מחייב קיצוץ, אבל נותן תירוץ טוב עבור אלו שחושבים שצריך להקטין את ההוצאה הציבורית ככל הניתן.

מה יעשו הפקידים?

השאלה ביחס לחמשת החודשים הראשונים של 2019 היא מה יעשו הפקידים. בדצמבר 2014 התפרקה הממשלה ה-33. בהיעדר תקציב לשנת 2015, נוהל התקציב על ידי החשבת הכללית במתכונת של 1/12. במקרה של 2019 יש תקציב שאושר על ידי הכנסת והפך לחוק. אבל התקציב פשוט לא מתכנס למסגרות הפיסקאליות.

ישיבת הממשלה לאישור תקציב המדינה, 11.8.2016 (צילום: Emil Salman/POOL).

לעומת 2015 שבה הכח ניתן לפקידים באופן די סטרילי עם מנגנון מוסדר, המחצית הראשונה של 2019 תהיה שנה של מלחמת גרילה בין פקידות האוצר לבין הדרג הפוליטי ומשרדי הממשלה. הראשונים יבקשו למצוא דרכים לרסן את ההוצאה הממשלתית עד להקמת הממשלה חדשה שתוכל לקבל החלטות, הדרג הפוליטי ומשרדי הממשלה ינסו לשמור על שגרת הוצאות ללא הפרעות ככל האפשר.

בימים האחרונים ניתן היה לראות את המתיחות הקיימת בין אגפי משרד האוצר השונים, ובין האגפים ללשכת השר כחלון, במספר הזדמנויות. החתימה על העלאת שכר השוטרים למרות ההתנגדות ההפגנתית של הפקידות, שר האוצר שמפציר באנשי אגף התקציבים לנהוג באחריות ולא לתדרך עיתונאים על קטסטרופות מדומיינות ולאחרונה, סירובו של הממונה על התקציבים לחתום על הסיכומים מול אנשי הביטוח הלאומי, משבר שנפתר רק אחרי שמנכ"ל המשרד הגיע לחתום על ההסכם במקומו. אם יש באירועים האלה כדי להמחיש את המתרחש בבניין ברחוב קפלן 1, אפשר להעריך שמדובר רק בקדימון לסרט של החודשים הקרובים.

שאול מרידור ראש אגף התקציבים באוצר ושי באב"ד מנכ"ל משרד האוצר (יונתן זינדל/הדס פרוש /פלאש90)

השאלה החשובה של הבחירות

ומה יקרה במחצית השניה של 2019? קודם כל, בחלוף חמישה חודשים מתחילת השנה, יעודכנו שוב התחזיות וניתן יהיה להעריך טוב יותר אם אכן יש ירידה בהכנסות המדינה ומה יהיה עומקו של הגרעון. אם החור בתקציב יעמוד בעינו, אז לקראת סוף 2019 אנחנו צפויים לראות אחד משניים, או קיצוץ עמוק בתקציב, בדומה לזה שעשה לפיד כשהחליף את שר האוצר שטיינץ במשרד האוצר וירש "בור" של 40 מיליארד שקלים.

לחילופין ייתכן שמי שיישב לאחר השבעת הממשלה בכיסא שר האוצר יעדיף דווקא העלאת מיסים. גם במקרה כזה נשאלת השאלה איזה מיסים יעלו: המע"מ הרגרסיבי, הפוגע בשכבות החלשות, או מס החברות ומס ההכנסה הפרוגרסיבים, המכוונים לבעלי ההכנסות הגבוהות? הבחירות הקרובות שמהן ייגזר מי יהיה שר האוצר הבא יקבעו את טיבם וטבעם של צעדי ההתכנסות בתקציב 2019. האם אזרחי ישראל ישקלו את הצבעתם בהתאם לשאלה זו? כנראה שלא, וחבל שכך.