משרד הרווחה אינו מסייע מספיק לזוגות בהליכי גירושין ולילדיהם, אינו מעדכן את החקיקה והנהלים בנושא ומפעיל כח אדם מצומצם בהרבה מהנדרש לליווי הליכים משפטיים של גירושין – כך קובע דוח מבקר המדינה שהתפרסם אתמול (שני). לפי הדו"ח, המנגנונים שאמורים לסייע לבני הזוג לפתור בהסכמה את הסכסוכים ביניהם, לשמור על טובת הילדים ולנהל הליך הוגן ושוויוני בבית המשפט אינם מותאמים למציאות הנוכחית, ובמקרים רבים נכשלים בתפקידם וגורמים נזק להורים ולילדים.

הליכי גירושין בין בני זוג נשואים או הליכי פירוד בין "ידועים בציבור", ולהם ילדים משותפים, הם ההליכים על פי חוק שהורים בני זוג נדרשים לעבור על מנת להסדיר את חלוקת הרכוש והטיפול בילדיהם מרגע שנפרדו. תהליך הגירושים יכול לגרום למצבים נפשיים קשים ביותר, ויש לו גם השלכות כלכליות קשות על המשפחה. הסכסוך בין ההורים על רקע גירושין או פירוד עלול לגרום לילדים לתופעות קשות כמו דיכאון, חרדה, תחושת נטישה, הערכה עצמית נמוכה ומסוגלות חברתית ולימודית נמוכות יותר.

מעורבות המדינה בנושא זה מתבטאת בהסדרה פורמלית של הקשר בין ההורים אחרי הגירושים. במקרה של חוסר הסכמה בין ההורים על הסדר המשמורת וזמני השהייה של הילדים עם כל אחד מההורים, נעזר בית המשפט בשירותי הרווחה באמצעות עובדת סוציאלית לסדרי דין – עובדות סוציאליות המבצעות הערכה מקצועית, שכוללת בין היתר חוות דעת על סוגיות הורות, טובת הילדים ודילמות שנוגעות להגנה מפני אלימות במשפחה.

הליך הגירושין (מתוך דו"ח מבקר המדינה)

ביולי 2016 נכנס לתוקף החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה), שמטרתו לסייע ביישוב סכסוכים משפחתיים בהסכמה ובדרכי שלום מחוץ לכותלי בית המשפט. לפי חוק זה, זוג המבקש להתגרש יופנה תחילה ליחידת הסיוע (יח"ס) במשרד הרווחה, לצורך קבלת מידע על הליכים חלופיים ליישוב הסכסוך, היכרות ותיאום בין הצדדים.

המציאות השתנתה, החוק והנהלים נשארו זהים לשנות ה-50

המבקר מציין כי על אף הגידול המשמעותי במספר הזוגות שמתגרשים (מ-2,000 זוגות בשנה בשנות החמישים והשישים ל-14,800 בשנת 2016), שינויים סוציולוגיים בחלוקת התפקידים בין אמהות ואבות ושונות רבה בפסיקותיהן של הערכאות המשפטיות, המצב החקיקתי בתחום הגירושין נשאר זהה לשנות החמישים. כך נוצר מצב משפטי לא ברור, שגורם לאי-ודאות בקרב הציבור ובקרב גורמי המקצוע בתחום הרווחה, בנוגע למצב הנורמטיבי בתחומי משמורת ומזונות ילדים. משרד הרווחה לא גיבש לעצמו תפיסת מדיניות בנוגע לסוגיות שבהן הוא מטפל, וגם לא הנחיות מקצועיות ברורות שישמשו את עו"ס ס"ד, הנדרשות להמליץ לבתי המשפט בנושאים אלה.

שיעורי הגידול במספר הזוגות המתגרשים והזוגות הנישאים לעומת שנת 1990 (מתוך דו"ח מבקר במדינה)

בהמלצותיו קובע המבקר כי "על משרדי המשפטים והרווחה לפעול ככל הנדרש כדי לתקן את אי-הבהירות הנורמטיבית שנוצרה בתחום הגירושין. משרד הרווחה צריך לעדכן את הוראותיו ונהליו ואף לקיים הכשרות בתחום זה; והכול, כדי לצמצם את השלכות אי-הבהירות הנורמטיבית על עבודתן של העובדות הסוציאליות לסדרי דין".

נכשלים במניעת הסכסוך המשפטי: הליך הגישור לא נגיש

המבקר מצביע על היעדר נגישות של הליך הגישור, שמסייע לבני הזוג להגיע להסכמה על חלוקת הרכוש והמשמורת על הילדים מבלי להיכנס להליך משפטי. למרות שזוגות רבים מעוניינים להשתמש באופציה הזו, היא למעשה חסומה בפניהם, למעט במקרים מיוחדים שהגדיר משרד הרווחה.

הקושי הראשון שמסמן המבקר קשור למעבר האחריות על הגישור בין בני הזוג מיחידת הסיוע במשרד הרווחה למגשר מוסכם. יחידות הסיוע מעבירות לצדדים רשימת מגשרים כללית וארוכה, והצדדים, המצויים בסכסוך בעצימות גבוהה, נדרשים להחליט יחד האם הם מסכימים לפנות לגישור וככל שישנה הסכמה, עליהם להסכים על זהות המגשר ולתאם פגישה במשותף. התהליך שלוקח זמן ועלויות גבוהות, מסכן את ההסכמות שכבר הושגו ביח"ס ועלול לגרום לצדדים לוותר או לדחות את הליך הגישור, להקצין עמדותיהם ולהסלים את הסכסוך.

קושי נוסף וחמור יותר הוא בהיעדר נגישות של שירותי גישור בחינם למעוטי יכולת – זכות הקבועה בחוק. המבקר קובע כי משרד המשפטים לא פעל מספיק על מנת לאפשר למי שזכאי לשירותי גישור בחינם, באמצעות הסיוע המשפטי, לממש את זכאותו. לראיה, מתקציב של 18 מיליון ש"ח שהוקצה בשנת 2017 למטרה זו לא נדרש אף לא תשלום אחד למגשרים העובדים בהסכם עם הסיוע המשפטי, כלומר הזכאים לשירותי גישור חינם לא הסתייעו בשירות זה. זאת ועוד, רשימת המגשרים שנמסרה לפונים לא הייתה רלוונטית, ומגשרים המופיעים בה השיבו לפונים שהם אינם עובדים עם הסיוע המשפטי, אלא הם עובדים באופן פרטי ובתשלום.

בהמלצותיו קורא המבקר למשרדי המשפטים והרווחה לבחון איך ניתן לתת מענה לצורך של בני זוג המעוניינים בכך לסיים את הליך הגירושין כבר במסגרת יחידות הסיוע – אם באמצעות עורך דין מטעם יחידות הסיוע, אם בסיוע עורך דין חיצוני בעל ניסיון לצורך גיבוש הסכם הגירושין הסופי ואם בדרך אחרת. כמו כן מציע המבקר לבחון דרכים לעגן בנוהל מנגנון הפניית בני זוג המעוניינים לקיים הליך גישור ביחידות הסיוע, באופן שזהות המגשר ומועד הפגישה הראשונה עימו יסוכמו כבר במסגרת פגישות מהו"ת. נוסף על כך, על משרד המשפטים לפעול ללא דיחוי לפרסום רשימת מגשרים מעודכנת, ולפעול באופן יזום מול משפחות מעוטות יכולת המצויות בהליכי גירושין כדי לוודא שימצו את זכותן לשירותי גישור בחינם.

מחסור במענים טיפוליים למשפחות בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה

ליקוי נוסף ומדאיג שחושף המבקר נוגע לזוגות הזקוקים ביותר לסיוע בעת תהליך הגירושין, המוגדרים כ'ממשפחות בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה'. על אף החשיבות שבמתן מענים טיפוליים למשפחות בהליכי גירושין בכלל ולמשפחות אלו בפרט, התכנית של המשרד לאגם משאבים ולרכז בתחנת שירות אחת שירותים חברתיים למשפחות ולילדים בסיכון, לרבות משפחות במשבר גירושין, לא הגיעה לדיון ונפסקה בשל חילופי מנכ"לי המשרד, ומאז השירות לרווחת הפרט והמשפחה לא העלה אותו עוד. אף שהמשרד העלה שוב ושוב את הצורך בהבניית רצף שירותים ומענים ייעודיים למשפחות אלה, כדוגמת טיפול משפחתי, תמיכה והדרכה להורים וטיפול רגשי לילדים, פעולותיו לא הבשילו לכדי תוכנית סדורה לטיפול בנושא זה.

גם התחנות לטיפול זוגי ומשפחתי קורסות תחת הנטל, מהיעדר תקציב. לפי המבקר, למרות שהמשרד מפעיל כ-100 תחנות שמטרתן לספק טיפול זוגי ומשפחתי (להלן גם – תחנות) למשפחות המצויות במשבר, לרבות משבר גירושין ופרידה, דוגמת ייעוץ זוגי, הדרכת הורים וטיפול משפחתי, היקף התקציב המופנה לתחנות משפיע על מספר המשפחות שביכולת התחנות לתת להן מענה, וזאת מבלי למצות את פוטנציאל המענים שהן יכולות להעניק; כך נמנע שירות חשוב זה ממשפחות רבות הנזקקות לו ושאין באפשרותן לקבלו בדרך אחרת. עוד נמצא כי משרד הרווחה אינו פועל לקידום קבוצות תמיכה להורים בתהליך גירושין, לבד מיוזמה חלקית של כמה רשויות מקומיות ושל יחידות הסיוע, ואינו מנגיש כלי זה, על יתרונותיו, לידיעת ציבור ההורים המצויים בהליכי גירושין.

אחד המאפיינים המרכזיים של משברי גירושין הוא שהסכסוך בין ההורים משאיר לעיתים רבות את הילדים מאחור, ללא התמקדות בצרכיהם. גם בנקודה זו, מצביע המבקר על כשל בהתמודדות המשרד, שאינו מקדם מענה ממוקד בילדים להורים המצויים בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה, גם לא במסגרת התחנות לטיפול זוגי ומשפחתי, "אף שילדים אלה הם החשופים ביותר לפגיעה רגשית והתנהגותית", קובע המבקר.

התסקירים מתעכבים, המשפחות נפגעות

חלק נוסף בדו"ח מצביע על כשלים חמורים בסיוע של גורמי הרווחה להליכים משפטיים סביב גירושין. אף שבית המשפט קוצב זמן להגשת תסקיר מטעם העובדת הסוציאליות לסדרי דין, לרוב 45 ימים, בפועל במקרים רבים חולפים חודשים ארוכים, ואף יותר משנה, ממתן הצו השיפוטי להכנת תסקיר עד הגשתו לבית המשפט. העיכובים האלה, מלבד העובדה שהם אינם עומדים בדרישות צווי בית המשפט, גם גורמים לשורה של נזקים ועלולים אף להעצים את הסכסוך הזוגי והמשבר המשפחתי תוך פגיעה בילדים. הבעיות האלו, מציין המבקר, מוכרות וידועות מעל ל-15 שנה, אך משרד הרווחה לא פעל כדי לפתור אותן. "משרד מבקר המדינה מדגיש, ומעיר בחומרה למשרד הרווחה כי למרות שעיכובים חריגים אלו כבר ידועים לו שנים רבות וגורמים רבים הצביעו עליהם, הוא לא נקט את הפעולות הנדרשות על מנת להסיר את החסמים הגורמים לכך ולצמצם את זמני ההמתנה", כותב המבקר וקורא למשרד "לפעול ללא דיחוי להסרת החסמים הגורמים לעיכובים חריגים בתהליכי הכנת תסקירים, ולגיבוש ויישום של תוכנית אופרטיבית אשר תיתן מענה לזמני ההמתנה הבלתי סבירים לתסקירים".

העו"סיות לסדרי הדין כורעות תחת העומס, ללא הכשרה מתאימה

הצד השני של הטיפול המשפטי הלקוי מצד משרד הרווחה הוא מחסור חמור בכוח אדם. המבקר מציין למרות הגידול המשמעותי בכמות התסקירים הנדרשים על ידי בתי המשפט, מספר התקנים של עובדות סוציאליות לסדרי דין דווקא פחת. לפי נתונים משוערים של משרד הרווחה, בעוד בשנת 2010 היו למשרד כ-350 תקנים לעו"סיות לסדרי דין שטיפלו בהכנת 11,500 תסקירים (32 תסקירים לעו"ס), בשנת 2016 ירד מספר התקנים ל-250, ונערכו 14,780 תסקירים (59 תסקירים לעו"ס) – גידול של פי 2 במספר התסקירים שכל עו"ס נדרשה להכין.

מספר תקני עובדות סוציאליות לסדרי דין, לעומת מספר התסקירים, 2010 עד 2016 (מתוך דו"ח מבקר המדינה)

להגברת העומס על העו"ס לסדרי דין השלכות קשות על הטיפול במשפחות. למרות המלצות של מספר ועדות על דרכים לתיקון המצב, ושעברו יותר מ-15 שנים, בעיית עומסי העבודה, זמני ההמתנה הארוכים לתסקירים והנזק הנגרם בעקבותיהם, נשארו כפי שהיו. המבקר מציין כי הנהלת המשרד לא גיבשה תוכנית אופרטיבית כדי לתת מענה למצב בעייתי זה.

ליקוי נוסף העולה מהדו"ח הוא שפעולת העו"סיות לסדרי הדין באחד התחומים הרגישים ביותר בסכסוכי הגירושין – ניתוקי קשר בין הורים לילדיהם – מתנהלת ללא הנחיות ברורות של המדינה בנושא. על אף חומרת המקרים של ניתוקי קשר בין ילדים להוריהם ושכיחותם ההולכת וגדלה, משרד הרווחה לא גיבש הנחיות ונוהלי עבודה בסוגיות של ניתוק קשר ו'ניכור הורי' – מונח שאף הוא שנוי במחלוקת בין גורמי המקצוע. המבקר קורא למשרד הרווחה "לגבש את עמדתו בדבר זיהוי מקרים של חשש לניתוק קשר בין הורה לילדו וטיפול בהם, ולקבוע הנחיות לפעולה עבור עו"ס ס"ד".

המשרד גם לא פעל לריענון הכשרתן של העו"ס לסדרי דין על בסיס קבוע ועל פי המידע החדש המצטבר בנושאים שהם בליבת העבודה שלהן, בין היתר הכשרה במיומנויות טיפול זוגי ומשפחתי, גישור והופעה בבית המשפט; הכשרה רגישת-מגדר אשר תסייע בצמצום הטענות בדבר הטיה מגדרית והכשרה בנושא מקרי ניתוק קשר בין ילדים להוריהם, כמו ניכור הורי המחייבים זיהוי מוקדם.

ההשלכות של כוח האדם החסר והיעדר ההכשרה המתאימה אינן נוגעות רק למשפחות אלא גם לעובדות המטפלות בהם. לפי המבקר "עבודת העו"סיות לסדרי דין היא מורכבת מול המשפחות, תחושות אלו עלולות להתעצם נוכח היעדר מענים טיפוליים וזמני ההמתנה הממושכים". המבקר מציין כי 72% מעו"ס ס"ד דיווחו בשאלון משרד מבקר המדינה כי נחשפו למידה מסוימת של תוקפנות פיזית מצד המשפחות, וכ-56% דיווחו כי נחשפו לתוקפנות מילולית במידה רבה עד רבה מאוד.

המבקר קורא למשרד "לפעול לריענון הכשרתן המקצועית של עו"ס ס"ד ולהתאמתה לצורכי השטח ולשינויים המשמעותיים בתחום הגירושין. עליו לגבש תוכנית ארוכת טווח להכשרתן המקצועית בתחומים שהן אמונות עליהם ובהתחשב בצורכי המשפחות המשתנים."

נדרשת תכנית סדורה לטיפול מערכתי

מלבד שינויי החקיקה, דורש המבקר ממשרד הרווחה לפעול לגיבוש תוכנית סדורה לטיפול מערכתי במשפחות בהליכי גירושין. במסגרת זו, עליו לבחון את המשאבים שנדרשים להפעלת התחנות לטיפול זוגי ומשפחתי ולקידום מיצוי הפוטנציאל של מערך זה, וכן את הדרכים כיצד לתמוך בהרחבה משמעותית של קבוצות תמיכה להורים גרושים במסגרת יחידות הסיוע והרשויות המקומיות. כמו כן, עליו לפעול על פי המלצותיו הוא ולאפשר לילדים שהוריהם בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה, וזקוקים לטיפול, לקבל מענים ייחודיים שיסייעו להם להתמודד עם המשבר המשפחתי הקשה, כדוגמת טיפול רגשי, פסיכולוגי או התנהגותי.

במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים לא הגיבו לדו"ח.