הרבה נכתב בימים האחרונים על החשש מעליית הגרעון בתקציב המדינה לרמה של 4% במהלך 2019, אחוז שלם מעל סף ה-3% שנקבעו בחוק כלל הגרעון. בקרוב יתפרסמו נתוני ביצוע התקציב לחודש מאי, שיתנו את האות לסיבוב הופעות נוסף של תזמורת 'הגרעון הנורא'. האמת היא שההשלכות של חריגה באחוז או שניים בגרעון אינן מכה קשה, לא לכלכלה הישראלית ולא למצבה של קופת המדינה. הבעיה של תקציב 2019 ככל הנראה מגיעה ממקום אחר.

תקציב המדינה אמור להיות ביטוי למדיניות עליה החליטו נבחרי הציבור. למעשה, למעט הכרזה על מלחמה או חתימה על הסכם שלום, זהו הכלי המשמעותי ביותר שיש להם לעיצוב המדיניות. הפתרונות לבעיית הפקקים, כוח האדם בבתי החולים, היחס והטיפול שיקבלו הקשישים, מה ילמדו ילדינו בבית הספר ובאיזה אופן – כל השאלות הללו, וכל שאלה אחרת שמעצבת את חיינו, מתחילה ונגמרת בתקציב. התקציב משול להגה שמכוון את המכונית – שהיא מדיניות הממשלה. בשנת 2019 המכונית תמשיך לנסוע, אבל אף אחד לא יאחוז בהגה.

למעשה, הידיים לא היו על ההגה כבר מהרגע שתקציב 2019 נכנס לתוקף. הכנסת אישרה אותו תשעה חודשים לפני תחילת שנת הכספים – במרץ 2018 – אך בדצמבר 2018 היא התפזרה עד לבחירות שנערכו באפריל. כלומר כבר מתחילת השנה פועל התקציב בלי ועדת כספים מתפקדת, שיכולה לבצע בו תיקונים נדרשים. המשמעות היא שהעברות דחופות והכרחיות, כמו הארכת תוקף הפיצוי לנפגעי הלחימה בדרום, בוצעו בכינוס מיוחד של הוועדה, ובאישורה של ועדת ההסכמות המשותפת לקואליציה ולאופוזיציה ופועלת בתקופות של בחירות. המצב הזה צפוי להימשך עד לאוקטובר 2019 לפחות. שינויים בתקציב יידחו לסוף השנה, למעט שינויים דחופים והכרחיים עליהם תתקבל הסכמה מראש בין האופוזיציה לקואליציה. כלומר, עשרה חודשים שבהם לא מתנהלת שום מדיניות כלכלית מכוונת.

המחוקק שהבין כי בדמוקרטיה ישנן תקופות ביניים בהן אין ממשלה וכנסת מתפקדות, קבע מנגנון שיאפשר לנהל את התקציב. המנגנון הזה מכונה תקציב 1/12, והוא למעשה מעביר את סמכויות ניהול התקציב מנבחרי הציבור לחשב הכללי במשרד האוצר. המנגנון הזה אמור להיכנס לתוקף במקרה שהחלה שנה מבלי שהכנסת אישרה תקציב לאותה השנה. זה אומנם פחות דמוקרטי מניהול תקציב שאושר בכנסת, אבל מדובר במנגנון שנועד לאפשר המשך של התנהלות תקינה בשימור ההחלטות העקרוניות של הממשלה הקודמת. כך, בשנת 2015 נוהל התקציב בשיטת 1/12 במשך עשרה חודשים על ידי החשבת הכללית מיכל עבאדי בויאנג'ו, יש שאומרים בהצלחה רבה.

הבעיה היא שהמחוקק לא חשב על תסריט כמו זה שנקלענו אליו ב-2019, שבו יש תקציב שאושר בכנסת, אבל הכנסת עצמה אינה פעילה לאורך רוב השנה. במקרה שלנו, מדובר על תקציב שבמידות מסוימות נשען על תחזיות כלכליות שהתבררו כלא רלוונטיות. במקביל, יכולתה של הממשלה הנוכחית לקבוע מדיניות כממשלת מעבר שנייה ברצף היא כמעט בלתי אפשרית. רבים מהשרים שכיהנו בעת אישור התקציב כבר לא מכהנים, והכנסת שנבחרה התפזרה בטרם התחילה את פעילותה. את התרחיש הזה המחוקק לא צפה. התוצאה היא שתקציב 2019 ייסע במשך עשרה חודשים בלי שיש ידיים כלשהן על ההגה – לא של הכנסת והממשלה, ולא של החשב הכללי.

יש מי שרואה ברכה במצב בו בכל ארבע שנים תקציב מדינת ישראל אינו מנוהל על ידי נבחרי הציבור שלה. פחות החלטות פוליטיות זה פחות כסף ש'מבוזבז' על האזרחים, פחות גרעון, ופחות 'כלכלת בחירות'. האמת היא שהכסף הזה, המעט שבמעט שהפוליטיקאים באמת מחליטים עליו מתוך התקציב, הוא הביטוי הטוב ביותר לדמוקרטיה. אפשר לא לאהוב את הדרישות של הח"כים החרדים לממן כיתות לימוד לחינוך החרדי או של נציגי הימין לסלול עוד כביש עוקף ביו"ש, אבל הם פועלים בשליחות האזרחים הישראלים שבחרו בהם.

בסוף 2019, כמו בסוף 2015, יגיע רגע האמת. הכנסת תחזור להתכנס בחודשיים האחרונים של השנה, וכל מה שלא טופל במשך עשרה חודשים יתכנס לחודשיים של דיונים. מרתון של העברות בוועדת הכספים מצד אחד, ומרתון של החלטות ממשלה שינסו להכניס את הגרעון לתוך היעד. באותו הזמן תצטרך הממשלה ולאחריה גם הכנסת להצליח לאשר את תקציב 2020 – תקציב שאמור יהיה לתת ביטוי לרצון העם שבחר ממשלה חדשה. הבעיה היא שהתהליך הזה יצטרך לקרות במהירות שיא, עם מעט יכולת לדון לעומק במדיניות, וקושי גדול של הציבור להשתתף בדיון הזה.