ב-1982 הילל הכלכלן האמריקני, מילטון פרידמן, את צ'ילה כ"נס כלכלי". כמעט עשור קודם לכן, אימצה צ'ילה מדיניות כלכלית שזכתה לחיקויים רבים ברחבי העולם. לניאו-ליברליזם – תווית שבה משתמשים מבקרי המדיניות יותר ממעצביה – שני עקרונות מרכזיים. הראשון הוא הגברת התחרות – המושגת באמצעות דה-רגולציה וחשיפתם של השווקים המקומיים, ובכלל זה גם השווקים הפיננסיים, לתחרות זרה. העיקרון השני הוא צמצום תפקידה של הממשלה, על ידי הפרטה והגבלת יכולתה לפעול באמצעים של גירעון תקציבי וצבירת חוב.

מאז אמצע שנות ה-80 אפשר לראות עלייה רבה בנטייה לכיוון הניאו-ליברליזם, כך לפי מדד משוקלל שמדד את שיעור התחרות שהכניסו ממשלות שונות בתחומים שונים של הפעילות הכלכלית כדי לעודד צמיחה. מאמציה של צ'ילה, שהחלו, כאמור, כעשור קודם ל-1982, הביאו אותה למצב קרוב לזה של ארצות הברית מן ההיבט של התחרות. מדינות נוספות יישמו בעקביות קווי מדיניות ניאו-ליברליים.

באופן מעשי, תקופות של קיצוץ תקציבי הובילו, בממוצע, לתקופות של מיתון ולא לצמיחה. בחינה לאורך שנים מאפשרת לקבוע כי קיצוץ תקציבי של 1% בתוצר המקומי הגולמי, מגדיל את האבטלה ארוכת הטווח ב-0.6% ומוביל לעלייה של 1.5% באי-השוויון תוך חמש שנים.

ישנן סיבות לא מעטות לספר בשבחי הניאו-ליברליזם. התרחבות הסחר הגלובלי הצילה מיליונים מעוני מחפיר. השקעות זרות ישירות היוו, לעתים קרובות, דרך להעביר טכנולוגיה וידע מקצועי למדינות מתפתחות. הפרטת חברות ממשלתיות הביאה, במקרים רבים, למתן שירות יעיל יותר ואף להקלה על הנטל הכספי של הממשלה.

נתונים: קרן המטבע הבינלאומית. גרפיקה: דבר ראשון

נתונים: קרן המטבע הבינלאומית. גרפיקה: דבר ראשון

עם זאת, יש למצע הניאו-ליברלי היבטים שלא הביאו לתוצאות המצופות. הבחינה שערכנו למדיניות כלכלית זו הוגבלה להשפעה של שני קווי מדיניות: הסרת מגבלות על תנועת ההון בין מדינות (מה שנקרא ליברליזציה של שוק ההון); וייצוב פיסקלי, המכונה לעתים "צנע", מונח המתאר מגוון מהלכים לצמצום גירעונות תקציביים ורמות חוב. בחינה של תחומים ספציפיים אלה, במקום בחינת התורה בכללותה, מעלה שלוש מסקנות מדאיגות:

  • כאשר בוחנים קבוצה גדולה של מדינות, קשה למדי לבסס טענה כי הניאו-ליברליזם הביא לצמיחה מוגדלת.
  • המחירים שנגבו, במונחים של גידול באי-שוויון, בולטים מאוד. מחירים אלו מגלמים את הסתירה הקיימת בחלק מהשפעותיו של הניאו-ליברליזם בין צמיחה לאיתנות.
  • רמות גבוהות של אי-שוויון פוגעות בצמיחה ובמשכה. גם אם צמיחה היא היעד היחיד, או העיקרי, של הניאו-ליברליזם, הרי שתומכיו עדיין חייבים לתת משקל להשפעות הנלוות על חלוקת ההכנסות.

חשיפה סגורה?

כפי שציין מוריס אובסטפלד ב-1998, "התיאוריה הכלכלית לא משאירה מקום לספק באשר ליתרונות האפשריים של ליברליזציה בשוק ההון, המכונה לעתים חשיפה פיננסית. מדיניות כזו מאפשרת לשוק ההון הבינלאומי לתעל את כספי החיסכון העולמיים לשימושים היצרניים ביותר שלהם ברחבי העולם. כלכלות מתפתחות עם הון מועט עשויות ללוות כסף כדי לממן השקעות, ובכך לקדם את צמיחתן הכלכלית מבלי שתידרשנה להגדיל את הונן העצמי". אך אובסטפלד הצביע גם על ה'סכנות האמתיות' בחשיפה לתנועה של הון זר וסיכם כי "בעולם האמתי, אי אפשר לברוח משניוּת זו של סיכויים וסיכונים".

העדויות בדבר הנזק הכלכלי הנובע מאי-שוויון מעלות את הסברה שעל מעצבי המדיניות לגלות פתיחות רבה יותר לצורך בעיצוב מחודש של חלוקת ההכנסות.

וכאלה הם אכן פני הדברים. הקשר בין חשיפה פיננסית לצמיחה כלכלית הוא מורכב. תנועות הון מסוימות, כמו השקעות זרות ישירות – העשויות לכלול העברה של טכנולוגיה או הון אנושי – אכן נראות כממריצות צמיחה ארוכת טווח. אולם, נראה כי תנועות הון אחרות –המגיעות מתיקי השקעות ובנקאות, ובייחוד זרימת הון 'חם' (ביטוי כלכלי המתאר הון המועבר ממרכז פיננסי אחד לאחר במהירות רבה, כדי ליהנות מרווחים לתקופה קצרה, ד.ר.), או ספקולטיבי – אינן מעודדות צמיחה ואינן מאפשרות למדינה לחלוק את הסיכונים עם שותפיה לסחר. מסקנה זו מרמזת כי הצמיחה וחלוקת הסיכונים, היתרונות המובטחים בתנועת ההון הבינלאומית, תלויות בסוג ההון שבו מדובר; יתרונות אלו עשויים גם להיות תלויי האופי של המוסדות התומכים והמדיניות המונהגת בשוק הספציפי.

על אף שיתרונות המדיניות מבחינת צמיחה אינם ודאיים, המחיר הכרוך בה, במובנים של אי יציבות כלכלית ותדירות הופעתם של משברים, נראה באופן ברור יותר. מאז 1980, נרשמו 150 תקופות של זינוק בזרימת ההון ביותר מ-50 כלכלות מתעוררות; ב-20% מהמקרים, הסתיימו תקופות אלה במשבר פיננסי. במקרים רבים משברים אלה קשורים לירידה משמעותית בצמיחה.

הצמידות והמחזוריות של תנועת הון מוגברת ומשבר, נותנות תוקף לטענתו של הכלכלן דני רודריק מהארוורד כי "קשה לתאר (מחזורים אלה) כמופע צדדי או ליקוי קל בזרימת ההון הבינלאומי; הם המופע המרכזי". על אף שיש גורמים רבים למשברים, הרי שחשיפת שוק ההון מהווה גורם סיכון עקבי במחזוריות זו. בנוסף לעלייה בסיכון להתרסקות, יש לחשיפה הפיננסית גם השפעה על חלוקת ההכנסות, והיא מעלה במידה ניכרת את שיעורי אי-השוויון. יתרה מזאת, ההשפעה של חשיפה פיננסית על אי-השוויון גבוהה הרבה יותר כאשר המשבר אכן מתרחש.

נראה כי תנועות הון בינלאומיות המגיעות מתיקי השקעות ובנקאות, ובייחוד הון ספקולטיבי – אינן מעודדות צמיחה ואינן מאפשרות למדינה לחלוק את הסיכונים עם שותפיה לסחר. מסקנה זו מרמזת כי הצמיחה וחלוקת הסיכונים, היתרונות המובטחים בתנועת ההון הבינלאומית, תלויות בסוג ההון שבו מדובר.

הראיות המצטברות על יחס עלות-תועלת מפוקפק לחשיפה לתנועות הון בינלאומיות, ובייחוד תנועות הון קצרות טווח, הובילו את המשנה למנכ"ל קרן המטבע הבינלאומית בעבר וסגן יושבת ראש הפדרל ריזרב בהווה, סטנלי פישר, לתמוה: "איזו תועלת מושגת באמצעות תנועות הון בינלאומיות קצרות-טווח?"

בקרב קובעי המדיניות קיימת תמימות דעים בדבר האמצעים שיש לנקוט לצורך פיקוח על תנועות ההון הבינלאומיות קצרות הטווח, הנתפשות ככאלו אשר עלולות להוביל למשבר פיננסי או להעצימו. גם אם ישנם כלים זמינים נוספים – שערי חליפין וצעדי מדיניות פיננסית עשויים לסייע אף הם – הרי שהגבלות על תנועות הון בינלאומיות הן מכשיר אמין לצמצום ההשפעה המזיקה של חשיפה זו. באותם מקרים שבהם שוק האשראי המקומי גואה באופן שאינו בר-קיימא בשל רכישת הלוואות שמקורה בגורמים בינלאומיים, הגבלת תנועת ההון הבינלאומי בשוק המקומי הופכת לאמצעי היחיד העומד לימין מעצבי המדיניות.

גודלה של הממשלה

מיתון גודלה של הממשלה הוא מרכיב נוסף במצע הניאו-ליברליזם. הפרטה של אחדים מתפקידיה של הממשלה היא דרך אחת להשיג מטרה זו. דרך אחרת היא צמצום ההוצאה הממשלתית דרך הגבלות על גודלו של הגירעון המשמש להוצאה תקציבית וכן הגבלה על גודלו של החוב הלאומי. ההיסטוריה הכלכלית של העשורים האחרונים עשירה בדוגמאות לניסיונות שונים למיתון גודלה של הממשלה באמצעים שונים, כמו לדוגמה קביעת יחס של 60% בין החוב הלאומי לתוצר מקומי גולמי של מדינה כדי להתקבל לגוש האירו (אחד מהתנאים לכאורה להצטרפות לאמנת מאסטריכט).

התיאוריה הכלכלית מציעה הכוונה מעטה, אם בכלל, בנוגע לגודלו האופטימלי של החוב הלאומי. יש המצדדים ברמות גבוהות של חוב (כדי להימנע מהעיוות הכלכלי הנובע ממיסוי כבד מדי), ויש המצביעים על נחיצותו של חוב נמוך ואף העדפה לחיסכון (כיוון שלשיטתם יש להיערך באמצעים אלו למשברים מזדמנים).

קרן המטבע הבינלאומית הביעה פעמים רבות, בעת שייעצה למדינות שונות, את דאגתה בנוגע לקצב שבו ממשלות מפחיתות את הגירעון התקציבי והחוב הלאומי, בתקופות שבאו לאחר הצמיחה ההכרחית של החוב שנכפתה בעקבות המשבר הפיננסי הגלובלי: מצד אחד, הפחתת חוב איטית מדי עלולה לגרום לאי שקט בשווקים; מצד אחר, הפחתת חוב מהירה מדי תפגע בצמיחה. אולם גם קרן המטבע הבינלאומית טענה, לעתים קרובות, כי הפחתת יחס חוב-תוצר תתרום ליכולתן של מדינות מפותחות ומתפתחות להתמודד עם משברים עתידיים.

אך האם אכן אפשר לטעון שמוטל גם על מדינות כמו גרמניה, בריטניה או ארצות הברית להוריד באופן מתמיד את החוב הציבורי? ישנם שני טיעונים המושמעים תדיר בנוגע לצורך בהפחתת החוב גם במדינות שיש להן טווח תמרון פיסקלי נרחב, כלומר במדינות שאין לגביהן כל צפי למשבר תקציבי.

הטיעון הראשון, הוא שיש להיערך בכל עת גם למשברים נדירים ביותר, דוגמת השפל הגדול של שנות ה-30' של המאה הקודמת או המשבר הפיננסי הגלובלי של העשור הקודם. כאשר משברים אלו מתרחשים, נטען, יש יתרון לאלו שניצלו את הזמנים השקטים להפחתת החוב הלאומי. הטיעון השני נשען על ההנחה כי חוב גבוה מזיק לצמיחה, ולכן הנחת התשתית לצמיחה מחייבת צמצומו של החוב הלאומי.

אין ספק כי ישנן מדינות (כמו לדוגמה, מדינות בדרום אירופה), אשר אין להן חלופות נוספות מלבד קיצוץ תקציבי, כיוון שהשווקים לא יאשרו להן הלוואות נוספות. אך הצורך הקיים בקיצוץ בחלק מהמדינות אין משמעותו שיש צורך בקיצוץ בכל המדינות – ויש לחשוש מתרופות קסם אשר מרפאות כביכול כל מחלה.

השווקים, בדרך כלל, מייחסים סבירות נמוכה למשבר חוב במדינות אשר להן מוניטין של אחריות פיסקלית. גיליון ציונים טוב בהחזר חובות לדוגמה מאפשר מרחב תמרון להחלטות מן הסוג של אי העלאת מסים או להימנע מקיצוץ בהוצאה הממשלתית גם בתקופות של יחס חוב-תוצר גבוה.

מתברר כי היתרונות של צמצום החוב במדינות אלו, בעלות המוניטין של אחריות תקציבית, הם מועטים ביותר, אף כאשר מדובר ביחס חוב-תוצר גבוה. לדוגמה, הורדת יחס החוב-תוצר מ-120% ל-100% נותנת למדינה מעט מאוד בהקשר של מניעת הסיכון למשבר.

אך גם אם מדובר בתרומה קטנה מבחינת צמצום הסיכונים, עדיין היה מקום לשקול צעד מסוג זה, צמצום חוב, אם עלותו קטנה. אולם מתברר, שהעלות עלולה להיות גבוהה, הרבה יותר מן התועלת של צמצום החוב. הסיבה לכך היא שכדי להגיע לרמות חוב נמוכות יותר יש להעלות מסים באופן המעוות את הפעילות הכלכלית, או שיש להפחית את ההוצאה הציבורית היצרנית, ולעתים שני הצעדים הללו גם יחד.

נתונים: קרן המטבע הבינלאומית. גרפיקה: דבר ראשון

נתונים: קרן המטבע הבינלאומית. גרפיקה: דבר ראשון

העלויות של העלאת מסים או קיצוץ תקציבי הנדרשות כדי להוריד את החוב הלאומי עלולות להיות גבוהות בהרבה מהתועלת של צמצום הסיכון למשבר עתידי. אין אנו מכחישים שחוב גבוה עלול להזיק לצמיחה ולרווחה. אולם הנקודה המרכזית היא שההשפעה של המרכיב המכונה "נטל חוב גבוה" על הרווחה כבר נוכחת וקיימת במדינה שבה יש חוב גבוה, ויש לראות בה "השקעה טמונה". ולכן, כאשר מדינה ניצבת בפני הברירה בין להמשיך ולקיים את רמת החוב הקיימת – ואולי לצמצם את יחס החוב-תוצר על ידי הגדלת התוצר – ובין צמצום מכוון של החוב  על ידי העברת תקציבים לצמצום החוב, הרי שהממשלות שלהן מרחב תמרון פיסקלי יעשו טוב אם תבחרנה באפשרות הראשונה, ותחיינה עם רמות החוב הגבוהות שלהן.

מדיניות צנע מובילה לתוצאות חברתיות שליליות משמעותיות. הצנע משפיע על ההיצע, אך גם פוגע בביקושים וכך מזיק לתעסוקה ומגביר את האבטלה. הרעיון שקיצוץ תקציבי יוביל לצמיחה מכלילה יותר (תוך הגברת התוצרת והתעסוקה), מאחר שקיצוץ בתקציבי הממשלה יתרום לביטחונו של המגזר הפרטי אשר יגביר את השקעותיו במשק, נישא על נס, בעבר, על ידי הכלכלן אלברטו אלסינה מהרווארד (בעולם האקדמי), ועל ידי הנשיא, בזמנו, של הבנק האירופי המרכזי, ז'אן-קלוד טרישה (בעולמם של מעצבי המדיניות). אולם, באופן מעשי, תקופות של קיצוץ תקציבי הובילו, בממוצע, לתקופות של מיתון ולא לצמיחה. בחינה לאורך שנים מאפשרת לקבוע כי קיצוץ תקציבי של 1% בתוצר המקומי הגולמי, מגדיל את האבטלה ארוכת הטווח ב-0.6% ומוביל לעלייה של 1.5% באי-השוויון תוך חמש שנים.

נתונים: קרן המטבע הבינלאומית. גרפיקה: דבר ראשון

נתונים: קרן המטבע הבינלאומית. גרפיקה: דבר ראשון

לסיכום, נראה כי היתרונות של חלק מעיקרי האמונה של הניאו-ליברליזם, הודגשו יתר על המידה. בכל הנוגע לחשיפה לתנועות הון בינלאומיות, אפשר לראות שישנן תנועות הון זר המממשות את ההבטחה שנקשרה בשמן. אך במקרים רבים, ובעיקר בכל הנוגע לתנועות הון קצרות טווח, הרי שאי אפשר לקצור את הצמיחה הנובעת מחשיפה לתנועות הון בינלאומיות במשק המקומי, בעוד שהסיכונים שהן נושאות בחובן, כמו תנודתיות גדולה של ערך הסחורות והמטבע והגברת הסיכוי למשבר כלכלי, עצומות.

בכל הנוגע לקיצוץ תקציבי, עוד אחד מעיקרי האמונה של הניאו-ליברליזם, לא ניתן די משקל לעלויות בטווח הקצר – מיתון הצמיחה, פגיעה ברווחה ועלייה באבטלה, וכך גם לא ניתן די מקום לחלופה הקיימת, עבור מדינות אשר להן מרחב תמרון תקציבי נאות, פשוט לחיות עם רמות חוב גבוהות ולהוריד את יחס החוב-תוצר בדרך של העלאת התוצר.

נקודה עיוורת

זאת ועוד, מאחר שאפשר לקשור בין חשיפה וצנע ובין עלייה באי-שוויון בחלוקת ההכנסות, הרי שאפשר לטעון כי יש לצעדים אלו אפקט חוזר שלילי. הגברת אי-השוויון עצמה, הנובעת מהחשיפה הפיננסית ומצעדי הצנע, עלולה לפגוע בצמיחה, בעוד שהניאו-ליברליזם מציב את הצמיחה כיעדו המרכזי. כיום קיימות עדויות מחקריות רבות לכך שאי-שוויון פוגע גם בהיקף הצמיחה וגם במשך הצמיחה.

העדויות בדבר הנזק הכלכלי הנובע מאי-שוויון מעלות את הסברה שעל מעצבי המדיניות לגלות פתיחות רבה יותר לצורך בעיצוב מחודש של חלוקת ההכנסות. כמובן שמלבד חלוקת ההכנסות, אפשר לנקוט, מבעוד מועד, צעדים נוספים שיאפשרו התמודדות עם ההשפעות השליליות של צמיחה לא מכלילה – לדוגמה, דרך השקעה בחינוך והכשרה, המקדמת את השוויון בהזדמנויות (מדיניות זו מכונה "מדיניות קדם-חלוקתית"). יש לוודא כי גם קיצוץ תקציבי – כאשר הוא אכן נדרש – מבוצע באופן שמצמצם את ההשפעה השלילית על בעלי ההכנסות המועטות. יש לזכור כי המארות הבלתי נמנעות של הגברת אי-השוויון ירופאו אך ורק בדרך של מיסוי על בעלי ההכנסות הגבוהות, והוצאה ממשלתית שמקיימת חלוקה מחדש של ההכנסות. למרבה המזל, החשש שמדיניות מיסוי שכזו פוגעת בצמיחה הופרך זה מכבר.

הצנע משפיע על ההיצע, אך גם פוגע בביקושים וכך מזיק לתעסוקה ומגביר את האבטלה. הרעיון שקיצוץ תקציבי יוביל לצמיחה מכלילה יותר מאחר שקיצוץ בתקציבי הממשלה יתרום לביטחונו של המגזר הפרטי אשר יגביר את השקעותיו במשק, נישא על נס, אך באופן מעשי, תקופות של קיצוץ תקציבי הובילו, בממוצע, לתקופות של מיתון ולא לצמיחה.

למצוא את האיזון

ממצאים אלו מעלים את הצורך בראייה מורכבת יותר של הניאו-ליברליזם והמטרות שהוא עשוי להשיג. קרן המטבע הבינלאומית, המתבוננת מקרוב על המערכת המוניטרית הבינלאומית, לקחה על עצמה לעמוד בחזית זו, של עיון מחדש בניאו-ליברליזם.

כך לדוגמה, הכלכלן הראשי של קרן המטבע הבינלאומית, אוליביה בלנשארד, אמר ב-2010: "מה שנדרש עבור חלק ניכר מן המדינות המפותחות הוא צמצום תקציבי אמין בטווח הבינוני, ולא חנק תקציבי מידי". שלוש שנים לאחר מכן, אמרה יושבת ראש קרן המטבע, קריסטין לגארד, כי הקרן רואה בחיוב את החלטת הקונגרס האמריקאי להעלות את תקרת החוב "מכיוון שאין לצפות לצמיחה בדרך של צמצום ברוטאלי בהוצאות, בייחוד נוכח העובדה שהצמיחה רק מתחילה לצבור תאוצה". כך גם הייתה עצת קרן המטבע למדינות בעלות מרחב תמרון פיסקלי בגוש האירו, להמשיך ולתמוך בהשקעות שבתחומן.

גם בכל הנוגע לליברליזציה של שוק ההון השתנתה עמדתה של קרן המטבע הבינלאומית. בעבר, כמעט כל הגבלה של מדינה על תנועת ההון לתחומה נתפשה בקרן כנוגדת צמיחה, ואילו כיום ישנה קבלה הולכת וגוברת של התפישה כי ישנו צורך בפיקוח ובקרה על תנועות ההון הזר כדי למנוע תנודתיות חדה בשוק ההון. קרן המטבע הבינלאומית כיום, מכירה בכך שליברליזציה מוחלטת ומלאה של תנועת ההון הבינלאומית אינה בהכרח היעד הנשאף והראוי, וכי יש טעם בחשיפה מלאה להון בינלאומי רק עם הגיען של מדינות לסף מסוים של פיתוח כלכלי ומוסדי.

ניסיונה החלוצי של צ'ילה בניאו-ליברליזם אמנם זכה לשבחיו של זוכה פרס נובל, פרידמן. אך כיום כלכלנים רבים בוחרים בראייה המורכבת יותר של ניסיונה של צ'ילה, אשר הובעה על ידי הפרופסור מאוניברסיטת קולומביה, ג'וזף שטיגליץ, אף הוא זוכה פרס נובל. על פי שטיגליץ, הצלחתה של צ'ילה מיוחסת בזכות "השילוב בין שווקים ובין פיקוח ואסדרה הולמים".

שטיגליץ הראה כי גם בשנים הראשונות שבהן נעה צ'ילה לעבר הניאו-ליברליזם, היא "הטילה בקרה והגבלות על תנועות ההון הבינלאומיות, כך שאלו לא תצפנה את צ'ילה", כפי שקרה, לדוגמה, למדינה הראשונה שהתמוטטה במשבר בדרום-מזרח אסיה, תאילנד, בתחילת שנות ה-90'. ניסיונה של צ'ילה, אשר כיום נמנעת מהגבלה על תנועות ההון אליה, וניסיונן של מדינות אחרות מראה כי אין מצע אחד ויחיד אשר עשוי להבטיח תוצאות טובות עבור כל המדינות, בכל הזמנים. על מעצבי המדיניות והמוסדות כדוגמת קרן המטבע הבינלאומית לכלכל צעדיהם אך לא בהתבסס על עיקרי אמונה כלשהם. מוטל עליהם לבחון אילו צעדים מצליחים להיטיב, הלכה למעשה.

_________________________________________________________

המאמר פורסם במקור בפרסום "הון ופיתוח" של קרן המטבע הבינלאומית, גיליון 53, יוני 2016.

הכותבים הם חוקרים במחלקת המחקר של קרן המטבע הבינלאומית. ג'ונתן אוסטרי הוא סגן מנהל מחלקת המחקר, פרקש לאונגני הוא ראש צוות, ודווידה פורצ'רי הוא כלכלן.