הדיון על תקציב 2020 עוד לא התחיל, אבל במידות מסוימות ואם לא תעמוד הממשלה הנבחרת בישראל על שלה – יתכן שהוא כבר נגמר. מסמך הנומרטור שהוכן במשרד האוצר לא מכיל צעדים דרמטיים בתקציב 2019, אבל המשקל האמיתי שלו יתגלה דווקא במשא ומתן הקואליציוני ובדיונים המואצים על תקציב 2020 שיתחילו עם הרכבת הממשלה הבאה. אז יתבהר תפקידו הבעייתי של הכלי שמנהל את כלכלת המדינה – והפך למשקולת אידאולוגית על היכולת לקבל החלטות תקציביות במסגרת הכלים הדמוקרטיים.

באחת מישיבות הממשלה הקרובות יגיש שר האוצר לאישור הממשלה את 'מסמך הנומרטור', או בשמו המלא 'תכנית התקציב הרב שנתית'. על פי החוק, מאז 2016 מכינים במשרד האוצר פעמים בשנה את המסמך, במסגרתו נפרסת תחזית תקציבית לשלוש השנים הקרובות. מדובר במסמך כלכלי מקיף ומלא נתונים ובו תחזית לביצועי המשק, לצמיחה, להכנסות המדינה ממסים. מלבד זאת מכילה התכנית את היקפי ההתכנסות (כלומר – קיצוצים או העלאת מסים) הנדרשים כדי לקרב את התקציב לחוקים הפיסקליים – הגבלת ההוצאה ויעד הגרעון, וכן צעדים אופרטיביים.

על פי החוק, אמורה הממשלה לאשר את הנומרטור עד לראשון ביוני כך שהאישור של הנומרטור הנוכחי כבר סובל מאיחור מסוים. אבל האמת היא שלאישור החצי שנתי של הנומרטור אין הרבה משמעות אופרטיבית, שכן הממשלה לא מחויבת לאזן את התכנית הכלכלית (לאשר צעדי התכנסות כלשהם) עד לאישור התקציב הבא. צעדי ההתכנסות המיידים בתכנית אינם דרמטיים: הורדת הטבת מס למכוניות היברידיות, הסדרת סכומי הכסף שאמורים לעבור מחברות הביטוח לביטוח הלאומי והרחבת מס הבלו. ובכל זאת הנומרטור של יוני 2019, הנומרטור התשיעי במספר מאז הומצא הנומרטור ב 2016 הוא פצצה מתקתקת.

המסמך הראשון על שולחנה של הממשלה הבאה

כל נומרטור שהוצג לממשלה מראה על צפי לחריגה מיעד הגרעון, לפי היעד השמרני שמציב המתווה להורדת הגרעון. זה חלק מההיגיון של הכלי – אכיפת החוקים הפיסקליים השמרניים של ישראל – יעד הגרעון וכלל ההוצאה, על הדיונים המקדימים על תקציב המדינה. אם הנומרטור היה מציג תחזית לגירעון נמוך מידי הוא היה חוטא למטרה שלשמה הגיע לעולם. ובכל זאת הנומרטור של יוני 2019 חוזה את החריגה הגדולה ביותר שעומדת על 22.6 מיליארד שקלים ב-2020 ועד ל 29.8 מיליארד שקלים ב 2022. ללא צעדי התכנסות צפוי הגרעון לעמוד על כ 3.8%- 4% בכל אחת מהשנים הבאות.

כאן הנקודה להזכיר כי התחזיות שעל פיהן נערך הנומרטור הן בסך הכל תחזיות. לעתים מצליחים במשרד האוצר לחזות את העתיד ולעתים פחות. כך למשל הנומרטור של נובמבר 2016 חזה כי בשנת 2019 תעמוד ההכנסה ממסים על 348.1 מיליארד שקלים. בשם כך דרשו אנשי האוצר שהממשלה תבצע (כבר אז, עם אישור תקציב 2017) התאמות בסך 12 מיליארד שקלים. בסופו של דבר תקציב 2019 יצא לדרך עם תחזית הכנסה ממסים של 356.7 מיליארד שקלים ועל פי ההתקדמות מתחילת השנה נראה שברשות המסים מתקרבים לעמידה ביעד (אם לא יהיה שינוי משמעותי בחודשים הקרובים, יתכן ויפספסו אותו בכמיליארד שקלים). מדובר בהבדל של 8.6 מיליארד שקלים. טעות בתחזית שעל בסיסה נדרשו צעדי התכנסות מוקדמים.

אבל זו לא הסיבה האמתית לפצצה המתקתקת. הנומרטור של יוני 2019 הוא פצצה מתקתקת כי הוא חומר בעירה לקראת הבחירות המתקרבות. ערימות של נתונים חמורי סבר שניתן לנצל כדי להאשים את הממשלה בפזרנות תקציבית. כשתחזית הגרעון השנתית פתאום עומדת על 3.8% בשנה, כולם נחרדים. כשהגירעון בפועל של 2017 עמד על 1.9% – 10 מיליארד שקלים מתחת ליעד – אף אחד לא רץ להגיד שחייבים לעשות משהו, שהחריגה מהיעד היא חמורה ויש פה אובדן שליטה.

בצורה ממוסמכת, מפורטת ו'אובייקטיבית', מסיים הנומרטור את הדיון על תקציב 2020. הממשלה שתבחר תוכל אולי לקבל החלטות קוסמטיות על חלוקת העוגה, אבל הסד שמניח הנומרטור על ההחלטה הכלכלית הגדולה והחשובה ביותר – גודל העוגה – כבר הונח. זה יתחיל בביקורת על הסכמים קואליציוניים "סחטניים" (וכאן המקום לציין – הסכמים קואליציוניים הם אחד המקומות היחידים בהם לנבחרי הציבור יש השפעה ממשית על התקציב). זה ימשך ב"צורך הדחוף" בקיצוצים כואבים, ויסתיים כנראה בתקציב שלנבחרי הציבור תהיה השפעה מועטה עליו.

בעשור האחרון, עם עודפי הגביה הגדולים, אמרו הכלכלנים כי בשנים טובות כדי להקטין את יחס החוב תוצר כיד שבשנים פחות טובות לממשלה יהיה מרחב תמרון כדי להימנע מקיצוצים כואבים. ובכן השנים הפחות טובות כביכול נמצאות בפתח. אזרחי ישראל סבלו בשנים האחרונות מתת תקצוב של שירותים חיוניים רבים למרות שהממשלה יכלה לתקצב אותם. עכשיו מגיע הנומרטור ואומר לנו שבגלל שיש צפי להאטה בקצב הגידול של גביית המסים יצטרכו לחתוך בבשר החי.