הדיון המתקיים בימים אלה בין משרד האוצר ובין ראש הממשלה על גודל התקציב של השנתיים הבאות מתבסס על שני כללים פיסקליים הקבועים בחוק הישראלי. מטרתם של הכללים היא ליצור מסגרת מגבילה לדיון על גודל התקציב, כך שצמצום ההוצאה הממשלתית והקטנת הגירעון יעמדו תמיד כקווים מנחים עבור כל ממשלה בכל מצב.

עם זאת, הכללים הפיסקליים בישראל קבועים בחוק רגיל בדיוק כמו חוק התקציב. לכן, הממשלה המעבירה את חוק התקציב, יכולה לשנות את הכללים הפיסקליים כדי שיתאימו לתקציב שהיא רוצה להעביר, כפי שנעשה לאחר המשבר הכלכלי של 2008, לדוגמה, וכמעט בכל שנה מאז. באותה שנה שינתה הממשלה את הכללים הפיסקליים כדי לאפשר הגדלה משמעותית של הגירעון, ולדחוף את המשק ליציאה מהמשבר.

כלל ההוצאה

כלל ההוצאה קובע את מסגרת ההוצאה המותרת לממשלה במסגרת התקציב השנתי. כלל זה אינו מתחשב בגביית המסים או בגודל הגירעון, אלא קובע את ההוצאה המותרת כנוסחה הנגזרת מהגידול באוכלוסיה.

בשנת 2004 הוכנס הכלל לשימוש כהוראת שעה על ידי שר האוצר דאז, בנימין נתניהו. באותן שנים נהנתה מדינת ישראל מצמיחה גבוהה בתוצר ומגירעון נמוך יחסית. נתניהו החליט שזו העת להטמיע את תפיסת עולמו בדבר צמצום חלקה של הממשלה במשק לשנים הבאות. נתניהו קבע כי התקציב יגדל בשיעור של אחוז אחד בלבד בכל שנה. תקציב 2005 הפך לתקציב קיצוצים קשה שכלל קיצוץ רוחבי של 2.5% בכל משרדי הממשלה.

כלל ההוצאה - 2004 גרפיקה: דבר ראשון

כלל ההוצאה – 2004 גרפיקה: דבר ראשון

בתחילת 2006, בעקבות הסכם קואליציוני עם מפלגת העבודה בראשותו של עמיר פרץ, עדכן ראש הממשלה דאז, אהוד אולמרט (קדימה), את כלל ההוצאה, כך שיאפשר גידול של 1.7% בכל שנה, ובאופן זה יתאים לקצב הגידול באוכלוסייה בישראל. את העדכון של צו השעה ניצלו באוצר כדי להפכו להוראת קבע.

בסופו של דבר, בעקבות מלחמת לבנון השנייה החליטו אולמרט ושר האוצר דאז, אברהם הירשזון (קדימה), לפרוץ את תקרת ההוצאה ולהגדיל את התקציב ב-3.3% כדי להגדיל את תקציב הביטחון ולממן את שיקום נזקי המלחמה.

כלל ההוצאה - 2006 גרפיקה: דבר ראשון

כלל ההוצאה – 2006 גרפיקה: דבר ראשון

בשנת 2010, התכנסה ועדה משותפת לבנק ישראל ולמועצה הלאומית לכלכלה בראשותו של פרופ' מנואל טרכטברג כדי להציע נוסחה חדשה לכלל מגבלת ההוצאה. הנוסחה שהציעה הוועדה כללה הכפלה של סביבת הצמיחה (הצמיחה הממוצעת בעשר השנים הקודמות) במקדם ריסון (אחוז החוב תוצר הרצוי חלקי אחוז החוב תוצר המצוי). הנוסחה של טרכטנברג הצמידה את הגידול בתקציב לגידול בתמ"ג והנמכתו עד להגעה ליעד החוב תוצר הרצוי – שנקבע כ-60%.

בתחילת 2011 אישרה הכנסת את ההצעה ותיקנה את החוק. התוצאה הייתה גידול שנתי של 2.6% בתקציב. אמנם מדובר באחוז גידול גבוה יותר ממה שהיה נהוג עד אז, אך הנוסחה עדיין שמרה על צמצום קבוע של ההוצאה הממשלתית ביחס לתוצר המקומי.

מספר חודשים לאחר מכן פרצה המחאה החברתית. נתניהו מינה את טרכטנברג לעמוד בראשות ועדה נוספת – הוועדה לשינוי חברתי כלכלי. הוועדה המליצה על רפורמות בנושאים שונים, אך החליטה כי על הממשלה לשמור על כלל מגבלת ההוצאה, ובכך נטרלה למעשה את דרישותיה המרכזיות של המחאה.

שימור כלל ההוצאה הביא לכך שהמאבק על הצרכים השונים, שעלו במסגרת המחאה החברתית, יתקיים במסגרת 'השמיכה הקצרה' שטווה כלל ההוצאה עבור החברה הישראלית. וכך כל מענה כספי על צורך כלשהו יתקיים על חשבון צורך אחר.

כלל ההוצאה - 2011 נוסחת טרכטנברג. גרפיקה: דבר ראשון

כלל ההוצאה – 2011 נוסחת טרכטנברג. גרפיקה: דבר ראשון

ב

בשנת 2013 החליטה הממשלה לשנות את הנוסחה שוב. משרד האוצר הציע כי הנוסחה תהיה שיעור הגידול של האוכלוסייה פלוס מקדם הריסון. נוסחה זו זכתה לביקורות רבות, שכן אין בה כל היגיון. השימוש במקדם הריסון כמשתנה המתווסף לשאר הנתונים ולא כמשתנה המכפיל נתון אחר, הופך אותו לחסר משמעות. אם כן, מדוע נקטו בצעד כה חריג וחסר היגיון מתמטי או אחר?

במשרד האוצר נתקלו בבעיה – על פי הנוסחה הקודמת התוצאה המתקבלת הייתה 4% גידול בתקציב המדינה לשנת 2014. באוצר חיפשו, במעין המחשה של המשפט 'קודם תוקעים את החץ ואז מסמנים את המטרה', נוסחה שתמיד תיתן תוצאה שתנוע סביב 2%. מאחר שצמיחתה של האוכלוסייה (בניגוד לצמיחה בתמ"ג) נשארת יחסית קבועה (1.7%) ואילו טווח השינוי של מקדם הריסון כערך מוסף (בניגוד ליחס הכפלה) הוא נמוך מאוד, תיתן הנוסחה החדשה כמעט תמיד את אותה התוצאה. וכך, למעשה, התוצאה היא זו שקבעה את הנוסחה ולא להפך.

כלל ההוצאה 2013 גרפיקה: דבר ראשון

כלל ההוצאה 2013 גרפיקה: דבר ראשון

בשנת 2015 החליטו באוצר שאפשר לרסן את התקציב קצת יותר. הצלחת מדיניות ריסון התקציב להוריד את היחס חוב תוצר כמעט עד ליעדו (60%) הובילה לבעיה בנוסחה. מקדם הריסון לא ריסן די הצורך את כלל ההוצאה. לכן החליטו באוצר שהפתרון יבוא בדמות הורדת היעד ליחס חוב תוצר מ-60% ל-50%. הורדת היעד סידרה שוב את הנוסחה כך שתיתן את התשובה הרצויה: קיצוץ תקציבי נוסף, וצמצום שיעור ההוצאה הממשלתית ביחס לתמ"ג.

כלל ההוצאאה 2016 גרפיקה: דבר ראשון

כלל ההוצאאה 2016 גרפיקה: דבר ראשון

כלל יעד הגירעון

בשנת 1995 נקבע לראשונה בישראל כלל יעד הגירעון. מטרתו של הכלל הייתה לקבוע תכנית רב שנתית להפחתת הגירעון באופן מדורג. היעד נקבע על ידי הממשלה בעת הכנת התקציב והשתנה מעת לעת. כך לדוגמה, לקראת תקציב 2007 קבעה הממשלה כי יעד הגירעון לשנים 2007, 2008 יעמוד על 3% מהתוצר, ואילו הגירעון לשנים הבאות, 2009 -2013, יעמוד על 1% מהתוצר. בשנת 2009, לאחר המשבר העולמי של שנת 2008, עודכן יעד הגירעון בחוק ונקבע כי ב-2009 יעמוד הגירעון על 6%, ב-2010 על 5.5% וב-2011 על 3%. כך מדי שנה יופחת הגירעון עד שיגיע חזרה ליעד של 1% בשנת 2014. בשנת 2014 אגב, תיקנה הממשלה את יעד הגירעון וקבעה כי הוא יעמוד על 3.4%.

יעד הגירעון שהיה אמור להיות בסיס איתן למסגרת התקציב, הפך לחוק המשתנה תדיר בהתאם לצורך. היציבות והקו הישר לקראת איזון תקציבי נתקלו במציאות הכלכלית המשתנה, והממשלה נאלצה להגדיל את ההוצאה הממשלתית כדי להתמודד עם משברים כלכליים.

המסקנה המתבקשת משינויים תכופים אלו, לדעת רבים, היא שיש לזנוח את הניסיון לקבוע "כללים מרסנים" ולאפשר לממשלה ולכנסת את הריבונות לקבוע את התקציב – לרבות גודלו, וגודל הגירעון – על פי הצרכים, ולא על פי נוסחאות כאלו ואחרות. אך במקום זאת, העדיפו במשרד האוצר להמציא כלל נוסף, רב-שנתי, הנקרא "נומרטור". הכלל ה"מדעי" החדש כבר הצליח לעשות פליק פלאק מרשים ולהציג תוצאות שונות בנוגע לגודל התקציב הרצוי לשנים הבאות, על פי הנוסחה "המדעית", בפערים של מיליארדים.

בשבוע שעבר נחשפו לציבור חילוקי דעות בין הממונה על התקציבים באוצר לחשבת הכללית: האם יעד הגירעון לתקציב 2018-2017 צריך להיות 2.5% או 2.7%? בשני המקרים מדובר ביעד נמוך המחייב הקטנה של ההוצאה הציבורית. השאלה הייתה באיזה היקף. כל אחד מהצדדים התבסס על ניתוחי נתונים מעמיקים שביצעו אנשי האגף שלו. אם באוצר היו מכירים בכך שיעד הגירעון הוא החלטה ערכית אותה קובעים מובילי המדיניות ומשנים אותה מעת לעת ולא נוסחה מדעית המורכבת מחישובים – הוויכוח היה יכול להיחסך, ואולי הציבור היה יכול להרוויח.