מי יפקח על חברות פרטיות המבצעות עבור המדינה עבודות תשתית? בעשורים האחרונים האיצה מדינת ישראל את השימוש בגורמים פרטיים לפיתוח תשתיות לאומיות בתחומים שונים. בשיטה הקיימת, אגף החשב הכללי באוצר הוא שמנהל את ההתקשרות עם אותן חברות, משלב המכרז וחתימת החוזה ועד לסוף הפרויקט, באמצעות הקמת מנהלת שעוסקת בנושא. כעת מציע מנכ"ל רשות החברות ינקי קווינט הצעה חדשה, שיכולה לשנות את מערכת היחסים בין הממשלה לבין חברות התשתיות הפרטיות.

לפי פרסום בכלכליסט, פנה מנכ"ל רשות החברות אתמול (שלישי) במכתב בן 7 עמודים למנכ"ל האוצר שי באב"ד, בו התריע על החסרונות שבריכוזיות הקיימת באגף החשב הכללי לגבי הוצאה לפועל של פיתוח תשתיות, ומציע להאיץ את התשתיות דרך הוספת יכולת ביצוע ופיקוח על פרויקטים בתחום התשתיות לחברות הממשלתיות עצמן.

יעקב קוינט, ראש רשות החברות הממשלתיות (מתוך אתר השירותים והמידע הממשלתי)

באב"ד עצמו מנהל מאבק כנגד אגף התקציבים באוצר, בשל ריכוזיותו הגבוהה וסגירותו ל"דם חדש" של מינויים מרחבי שירות המדינה, תוך העדפת מינויים מאגף התקציבים עצמו. לפי באב"ד, מעמד זה מאפשר לאגף למסמס את מדיניות שר האוצר כשהיא אינה נוחה לו, ולפגוע במשילות.

קשה להמעיט בערך ההחלטה על האופן בו יבוצע הפיקוח על בניית התשתיות בישראל. החשב הכללי עצמו, רוני חזקיהו, העריך שעד 2030 דרושה השקעת עתק בתשתיות בהיקף של 830 מיליארד שקל. העלות החלופית – של אי ביצוע מירב ההשקעות בזמן מהיר עלולה להיות קטסטרופלית – החמרת גודש התנועה בכבישים, המשך עומסי היתר ברכבות, מחסור במים באנרגיה, וסתימת תשתיות התעופה.

האם ההצעה של מנכ"ל רשות החברות יכולה לסייע לחשב הכללי להגשים את מדיניותו דווקא באופן של ויתור על סמכויות?

המדינה הופכת לשבויה של היזמים ומאבדת שליטה על תשתיות חיוניות

קווינט מסמן מספר חסרונות בשיטת הפעולה הקיימת: הריכוזיות בניהול המכרזים גורמת להוצאת מכרז במשך שנתיים או שלוש, בקצב איטי; אנשי החשב הכללי פחות מקצועיים בתחום התשתיות הספציפי מחברות ממשלתיות דוגמת מקורות בתחום המים או נתיבי ישראל בתחום התחבורה; המנהלות שקמות אד-הוק לפיקוח על הפרויקטים שיצאו למכרזים מאבדות את הידע המקצועי שנצבר, במקום לשלב אותו בחברות הממשלתיות הקיימות.

שלט בטיחות בסינית בעבודות לחפירות הקו האדום של הרכבת הקלה. ארכיון (צילום: עמר כהן)

קווינט גם מזהיר מפני שיטת ה-BOT, "בנה, הפעל והעבר למדינה", משום שבסוף שנות הפעילות, לקראת ההחזרה למדינה משתלם ליזמים לא לבצע השקעות בתשתית, עליהן כבר לא יראו רווחים עתידיים. לעתים רצון המדינה להוסיף השקעות על מה שתוכנן בתחילה, הופך אותה לשבויה של היזמים, שממשיכים להחזיק בפרויקט תקופות ממושכות. קווינט מזהיר מתרחיש בו כי"ל תהיה המציע היחידה לחידוש הזיכיון הקיים שלה על מחצבים במפעלי ים המלח, מה שפוגע בתחרות במשק, בייחוד כאשר אין חברה ממשלתית "על המדף", שיכולה להחליף אותה.

היתרונות הנוספים שניתן להשיג בעזרת חיזוק החברות הממשלתיות

לפי קווינט, "הידע הקיים בחברות הממשלתיות הוא פרמננטי, ועולה לעין שיעור על כל מנהלת זמנית שתקום לצורך זה". עוד הוא מוסיף כי "תכנון וביצוע הפרויקט בידי חברה ממשלתית יותיר את הפיקוח והבקרה על התשתיות בידי המדינה לשם פיתוח תשתיות ומניעת הזנחה". במידה והפרויקט בכל זאת ממוכרז, קווינט מציע שהמכרז ינוהל בחברה הממשלתית הרלוונטית, כך ש "ההליכים המכרזיים יתבצעו במקביל ולא בטור… ולהאיץ באופן משמעותי את קצב הוצאת הפרויקטים של הממשלה".

קווינט מעוניין למקצע את החברות הממשלתיות בביצוע מכרזים לגבי פרויקטים – תחום שהיום הידע בו מרוכז בידי החשב הכללי – ואפילו לאפשר להן להתחרות זו בזו על ניהול המכרזים. עוד יתרון שמונה קווינט הוא הגברת השקיפות בחברות הממשלתיות, אשר יגייסו יותר אגרות חוב בעצמן, ובכך הן יוכפפו לחוק ניירות הערך ותקנותיו. מהלכים כאלו קשורים בהכרח בשיפור הממשל התאגידי, ומציאת פתרונות לסוגיות מוזנחות כמו מחלוקות לגבי בעלות על נכסים.

מימון בעלות בינונית

לטענת קווינט, מימון חוב לחברות ממשלתיות יקר קצת יותר מחוב ממשלתי, אך משתלם יותר מחובות של יזמים פרטיים. הוא מציע לממן את הפרויקטים בשילוב של חוב פרטי וחוב של חברות ממשלתיות, ולא דרך תקציב המדינה. הצעה נוספת היא להמיר חלק מהחובה של קרנות הפנסיה לרכוש אגרות חוב מיועדות של הממשלה באגרות חוב סחירות של חברות ממשלתיות. לפי שיעורי התשואה כיום, אפשרות זו עלולה לפגוע בחוסכים לפנסיה. עם זאת, אג"ח של חברות ממשלתיות עשוי להיות חלופה טובה לאגרות חוב סחירות של הממשלה, בשל תשואה גדולה יותר וסיכון נמוך יחסית. קווינט מודע לכך שמסלול מימון זה הינו מסלול "עוקף תקציב", ומציע לקבוע הוראות ברשות החברות כך שגם מסלול זה יהלום יעדים תקציביים שתקבע המדינה.

עובדי מקורות. ארכיון (צילום: משה שי/פלאש90)

היתרונות במודל הקיים, בניהולו של החשב הכללי

לפי קווינט המודל בו המדינה ממכרזת פרויקטים לגורמים פרטיים כוללת מספר יתרונות – אותם גורמים מגייסים בעצמם הון לפרויקט, ומגדילים את יכולת הביצוע הכוללת, ללא קשר למגבלות תקציב המדינה, אשר משלם על הפרויקטים לאורך שנים רבות, או מגדיר מודל הכנסות אחר, דוגמת כבישי אגרה, לגביה מציבור הנהגים. קווינט סבור שהעמידה בלוחות הזמנים וכן בעלות הכוללת טובה יותר בשיטה זו, למרות שעלויות גיוס ההון של יזמים פרטיים יקרים יותר מאלו של הממשלה. עם זאת, הוא טוען כי העברת הפרוייקטים לחברות ממשלתיות יאפשר את ביצועם במקביל ולא בטור כפי שקורה בפועל היום, כשיחידת החשב הכללי לא יכולה לנהל אין ספור תהליכים במקביל. קווינט מתייחס במכתב לפארסה של הקמת מתקן ההתפלה באשדוד ע"י מקורות, שנגררה על פני שנים ארוכות וגרמה לנזקים של מאות מליוני שקלים לחברה, אך לדבריו אין מדובר בדוגמה מייצגת.

שאלה כלכלית או שאלה עקרונית?

השאלה החשובה בה מטפל המכתב היא השאלה העקרונית – האם למדינת ישראל יש שליטה בתשתיות הלאומיות ? לכאורה זו מטרתן של החברות הממשלתיות, אלא שעשורים של הוצאת פרויקטים למגזר הפרטי מנוונות את היכולות של החברות הללו ומקשות על המדינה לנהל את נכסיה.

בתחום מיזמי האנרגיה של חיפוש נפט וגז בים קיימת הפרטה גמורה של התחום, בו המדינה מתפקדת אך ורק כרגולטור, ומצפה לגבות את חלקה במסים. באופן זה גם קשה לפקח באופן יעיל על הפרויקטים, וגם נוצר פתח גדול מאוד לויכוחים של היזמים עם המדינה, במטרה לסחוט ויתורים כלכליים נוספים, מה שהיה מנוטרל בחלקו אם המדינה הייתה משתתפת בפרויקט עצמו, כפי שמקובל, למשל, בנורווגיה.

את המכתב מסיים קווינט במילים: "בטווח הארוך, החברות הממשלתיות צפויות למלא את מטרותיה של הממשלה בצורה טובה יותר, תוך גמישה ושליטה מרביים מצד המדינה. אנו מציעים כי יקבעו עקרונות וקווים מנחים למימוש הצעתינו תוך שמירה על האיזונים הנדרשים ומקסום התועלות המשקיות".