שנת 2020 תתחיל ללא תקציב מדינה מאושר – זו כבר עובדה, והשאלה היא כמה זמן מצב זה יימשך. אם תוקם ממשלה נמרצת במיוחד בשבועות הקרובים – זו תהיה תקופה קצרה. אם ישראל אכן תלך לבחירות שלישיות במרץ, מצב זה עלול להמשך חצי שנה ואף יותר. החדשות הרעות הן ש"תקציב החשכ"ל" שיופעל רע לדמוקרטיה ולהתנהלותה השוטפת של הממשלה. החדשות הרעות יותר הן שהאופן בו מנוסח החוק קובע שמדובר בהכרח בתקציב מצמצם, שיביא לקיצוץ בשירותים חברתיים חיוניים.

אז איך המדינה יכולה להתנהל בלי שהממשלה מאשרת את התקציב? במקרה כזה נכנס לתוקף תקציב מעבר, המכונה 'תקציב 1/12'. משרדי הממשלה מתנהלים עם תקציב חודשי ששווה ל-1/12 מגובה התקציב של השנה הקודמת, בתוספת הצמדה למדד המחירים. הסמכות לניהול התקציב מועברות מנבחרי הציבור לחשב הכללי במשרד האוצר, שמפקח על כך שמשרדי הממשלה יעמדו במגבלות התקציביות. תקציב 1/12 הוא תקציב זמני שעובד על בסיס חודשי, ולא מאפשר תכנון לטווח ארוך. המנגנון עוצב כדי לאפשר המשך התנהלות גם במצב שבו הממשלה לא מצליחה לאשר תקציב. אלא שקיימת סכנה שמרבית שנת  2020 תתנהל באופן זה.

תקציב המעבר נועד כדי לשמור על המערכת בתפקוד, ועל התקציבים ברמה שעליה החליטה הממשלה הקודמת, עד שתתקבל החלטה רשמית על תקציב חדש. לכאורה תקציב המעבר שומר על מסגרת התקציב הקודם, אלא שלמעשה מסתתר בו קיצוץ סמוי. החוק הקובע את מבנה תקציב המעבר לא לוקח בחשבון את הגידול הטבעי של האוכלוסייה בישראל וכתוצאה מכך את ההוצאות הגוברות של המדינה על שירותים לאזרחיה.

הקיצוץ הסמוי

לשנת 2019 אישרה הממשלה הוצאה של 397 מיליארד שקלים. תקציב המעבר קובע שבכל חודש יוכלו משרדי הממשלה להוציא 1/12 מסכום זה – 33 מיליארד שקלים בחודש. אבל בין 2019 ל-2020 אוכלוסיית ישראל תגדל למעשה ב-2.1%, הריבוי הטבעי בישראל. על פי חוק תקציב המעבר לא לוקח בחשבון גדילה זו.

רוני חזקיהו החשב הכללי (צילום: יוסי זמיר / פלאש90).

התקציב ההמשכי מקטין את כמות הכסף שיש למדינה להוציא על כל אחד מהאזרחים שלה. לצורך ההמחשה, אפשר לדמיין שתקציב המדינה מתחלק שווה בשווה בין כל אחד מהאזרחים. כשאושר התקציב, אותם 397 מיליארד ש"ח התחלקו בין 8.9 מיליון אזרחים- 44,606 ש"ח לאזרח. לעומת זאת, החל  מינואר 2020, יתחלק אותו הסכום בין יותר מתשעה מיליון תושבים- "הפסד" של בין אלף לאלפיים שקל לאזרח. ובסכומים? לצורך המחשה תקציב 2019 גדול יותר ב-31 מיליארד שקלים. עד שיאושר תקציב חדש, יגדל תקציב 2020 רק לפי מדד המחירים (1.5%) – כ-6 מיליארד שקלים בלבד.

הריבוי הטבעי מביא לעלייה אוטומטית בהוצאות של כל משרדי הממשלה. כשאוכלוסיית ישראל גדלה, רק כדי לעמוד ברמת השירותים הנוכחית משרדי הממשלה צריכות להגדיל את הוצאתם. לדוגמה, יותר ילדים יתחילו את כיתה א' השנה ויש צורך בכיתות לימוד ומורות נוספות כדי לשמור על יחס שווה בין מספר המורים ולתלמידים. אם מספר התלמידים גדל אבל התקציב נשאר קבוע, מדובר למעשה בקיצוץ התקציב המושקע על כל תלמיד וירידה באיכות השירות הממשלתי. לכן, שמירה על גובה התקציב מבלי לעדכן אותו ביחס לגידול הטבעי באוכלוסייה מהווה למעשה קיצוץ.

סנונית ראשונה לקיצוץ, שכרגע נראה שנמנעה, היה במאבק על מענקי האיזון.  בהנחה שתקציב המעבר יחול על חלק משמעותי משנת 2020, השאלה היא איזה שירותים יקוצצו כדי לעמוד במסגרת התקציב. במהלך תקופת תקציב המעבר יהיה החשב הכללי מי שקובע את סדרי העדיפויות התקציביות. על פי החוק, החשב הכללי נדרש לנהל את התקציב כך שיספיק להפעלת השירותים החיוניים שלה עד לאישור תקציב חדש. "ייועדו קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות; ביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם לרבות כאלה שנכללו באמצעות שינויים תקציביים" נכתב בחוק.

התקציב ההמשכי מגיע בעיתוי גרוע למדי. בחודשים האחרונים עולות החששות מפני האטה כלכלית עולמית, בעקבות משבר הסחר בין ארה"ב לסין. העובדה שברירת המחדל התקציבית של ישראל בתקופה זו היא קיצוץ אוטומטי עלול להחריף את ההשפעות של מיתון עולמי על ישראל. במקרה של מיתון משמעותי לא תוכל ישראל לבצע הרחבה תקציבית במטרה לרכך את הפגיעה במשק.

האם יש דרך אחרת? כמו כל חוק, גם את החוק שקובע את ההוראה לתקציב מעבר אפשר לתקן או לשנות. גם במקרה של בחירות הכנסת פעילה ויכולה לחוקק, בעיקר כשמדובר בנושאים שנמצאים קונצנזוס. ממשלת מעבר מטבעה מוגבלת לעסוק בנושאים דחופים ביותר. לרוע מזל, בשיח הכלכלי של ישראל של 2019 מצב חירום יכול להיות חריגה זעירה מיעד הגירעון. פגיעה של ממש בשירותים החברתיים שלנו? זה יכול לחכות.