בעוד קצת יותר משבוע תתחיל הממשלה, ואיתה אזרחי ישראל, לספוג קיצוץ בפועל של מיליארדי שקלים. עקב היעדר תקציב מדינה מאושר, החל מ-1 בינואר 2020 תיכנס ממשלת ישראל למשטר תקציבי נוקשה המכונה 'תקציב המשכי', ומבוסס על גודלו של תקציב 2019, ללא התייחסות לגידול באוכלוסיה ולצרכים המשתנים. למרות השם המרמז על המשכיות, התקציב ההמשכי הוא למעשה תקציב קיצוצים, שנועד לאפשר לממשלה תפקוד מינימלי תוך הקפאת תחומים ותכניות שלמים. החשב הכללי במשרד האוצר הופך למעורב מאד בהוצאות המשרדים, שיכולים להוציא בכל חודש 1 חלקי 12 מהתקציב שהוקצה להם בשנה האחרונה.

אז על כמה בדיוק יעמוד התקציב ההמשכי? הנתונים הסופיים טרם פורסמו, אך מבדיקה שערכנו עולה כי נוסחת התקציב תדרוש קיצוץ בפועל של עשרות מיליארדי שקלים.

מכיוון שלא קיימת ממשלה שתקבע סדרי עדיפויות לא ניתן לערוך שינויים בתקציב, והחוק קובע שהתקציב הזמני יהיה למעשה המשך של התקציב האחרון שאושר- לכן הוא נקרא 'תקציב המשכי'. אלא שלשון החוק הקובע את ההתנהלות במקרה כזה מעורפלת, ומאפשרת למשרד האוצר גמישות מסוימת בקביעת מסגרת התקציב ההמשכי של שנת 2020.

אישור ההצטרפות מהווה הסכמה לתנאי השימוש באתר

נקודת הפתיחה היא תקציב 2019, שעמד על 397 מיליארד שקלים. כדי להבין את סדרי הגודל של הכספים שנדרשים למדינה לתפקד ב-2020, בדקנו כמה נדרשלהוסיף לתקציב הזה בשביל להימנע מקיצוצים, כמה יתווספו אליו אם ניקח בחשבון רק את גידול האוכלוסייה, ובכמה, ככל הנראה הוא יגדל בפועל?

כמה כסף יתווסף לתקציב 2020? (בחישוב שנתי) (גרפיקה: אידאה)

מה שצריך – תוספת של 23.5 מיליארד

על פי הנומרטור לשנת 2019, סך ההוצאות של הממשלה אם היא תתקצב את כל התוכניות שאושרו על ידה, יעמוד על 421 מיליארד שקל. סכום זה ימנע למעשה קיצוץ בפועל, ויספיק לכל ההתחייבויות הנוכחיות של הממשלה. מדובר על תוספת של 23.5 מיליארד שקל, שמהווה גידול של 5.9% מהתקציב של השנה שעברה – לעומת גידול של 0.6% במקרה של הצמדה למדד בלבד.

סכום זה איננו כולל הרחבה של התקציב או פתיחת דרכי פעולה חדשות – אלא אך ורק את כל מה שהמדינה מחוייבת אליו – על פי חקיקה, צווי בתי משפט, הסכמים מחייבים כמו הסכמי שכר, סיכומים עם המשרדים וכו'. כל ירידה אל מתחת לסכום זה – דורשות לכאורה שינוי בתכניות.

כמה שגדלנו – 8 מיליארד שקלים

האפשרות השנייה בגודלה היא חישוב קביעת מסגרת התקציב ככה שתיקח בחשבון את הגידול באוכלוסייה בישראל בשנה האחרונה, שתוסיף עוד כ-8 מיליארד שקלים למסגרת.

מה שנעדר לחלוטין מחישוב התקציב ההמשכי הוא הגידול באוכלוסיית ישראל, ועל כן הגידול בצרכים עליהם משרדי הממשלה נדרשים לענות. למעשה, מדינת ישראל היא אחת המדינות המערביות בעלות שיעור הריבוי הטבעי הגבוה ביותר ובשנים האחרונות הגידול עומד על כ-1.9% בשנה. מדובר בגידול במספר האזרחים הזקוקים לשירותים ציבוריים החל מתחבורה וחינוך ועד לרווחה.

במצבים רגילים תקציב המדינה לשנה החדשה מתעדכן באופן אוטומטי ביחס לגידול באוכלוסייה. עם זאת, בחוק הקובע את ההתנהלות במקרה שלא עבר תקציב חדש לא מוזכרת חובה להכניס את הריבוי הטבעי לחישוב מסגרת התקציב. יש לציין שבסמכותו של החשב הכללי, רוני חזקיהו, לפרש את החוק ככה שהתקציב יתעדכן ביחס לריבוי הטבעי, אבל סביר להניח שבאוצר יבחרו שלא.

למעשה, אם באוצר יבחרו שלא לחשב את הריבוי הטבעי לתוך מסגרת התקציב ההמשכי, הדבר יהיה שווה לקיצוץ של 8 מיליארד שקל בתקציב. התוספת לתקציב שאמורה לפצות על הגידול הטבעי תעמוד על כמעט 8 מיליארד שקל, וחישוב שלו היה מעלה את מסגרת התקציב ההמשכי לכמעט 408 מיליארד שקלים. עם זאת, השירותים הציבוריים יצטרכו כנראה להסתדר עם הקיצוץ בפועל.

התוספת שככל הנראה נקבל – פחות מ-3 מיליארד שקלים 

מסגרת ברירת המחדל לתקציב ההמשכי היא זאת שמצוינת במפורש בחוק – תקציב 2019, בתוספת חישוב המדד. למרות העובדה שהתקציב ההמשכי יכנס לתוקף בשבוע הבא, השאלה הגדולה ביותר היא כיצד תחושב תוספת ההצמדה למדד, שיקבע למעשה את הגידול היחיד בתקציב לעומת זה של השנה שעברה. ממשרד האוצר נמסר כי השאלה נמצאת בדיון בלשכה המשפטית, ותיקבע בימים הקרובים.

הבעיה היא שמדד המחירים השנתי ל-2019 יתפרסם רק בתחילת שנת 2020- אחרי שהתקציב ההמשכי יכנס כבר לתוקף. לכן, יצטרכו במשרד האוצר להחליט על אופן חלופי לקביעת הגידול עוד לפני פרסומו של הנתון. מדובר בהחלטה קריטית – שינוי בעשירית אחוז במדד יתבטא במאות מיליוני שקלים בתקציב ההמשכי של שנת 2020.

נשתמש כאן בנתון האחרון שפורסם. על פי הלמ"ס, השינוי במדד המחירים לצרכן בין החודשים ינואר-נובמבר של 2019 היה 0.6%. על פי נתון זה, התקציב ההמשכי יכלול את תקציב 2019 בתוספת של כ-2.3 מיליארד שקל בלבד – בחישוב שנתי. בסך הכל, התקציב ההמשכי צפוי לעמוד על מעט פחות מ-400 מיליארד שקל.

זהו התקציב הקטן ביותר שעליו יוכלו להחליט באוצר. למעשה, בנומרטור של שנת 2019 העריכו באוצר כי הטייס האוטומטי- חישוב גדול התקציב שיהיה דרוש לממשלה כדי לממן את כל ההתחייבויות שלה, יעמוד בשנת 2020 על 421 מיליארד שקל. כך, במקרה של תקציב המשכי עם הצמדה למדד בלבד, מדובר בפועל בקיצוץ של כ-21 מיליארד מגובה התקציב הנחוץ למשרדי הממשלה.

יש לציין שמדובר רק במסגרת התקציב ההמשכי, שמחולק באופן לשווה לכל חודש. ככל הנראה, אם תורכב ממשלה אחרי הבחירות במרץ, יאושר תקציב חדש בחודש יולי וההתנהלות על בסיס תקציב המשכי יפסיק. לכן, ההוצאה בפועל צפויה להיות גבוהה יותר ממסגרת התקציב ההמשכי. עם זאת, עד לאישור תקציב חדש יעמדו לרשות משרדי הממשלה כ-33 מיליארד שקל בחודש, לעומת סכום ממוצע של קרוב ל-35 מיליארד אם התקציב היה גדל בקצב הממוצע לשנים האחרונות.​

"תקציב מרסן"

במשרדי הממשלה כבר נערכים להתנהלות של לפחות שישה חודשים בתקציב מקוצץ לעומת מה שהיה מתאפשר ללא הקיפאון. נגידת בנק ישראל לשעבר, קרנית פלוג, התייחסה בכנס אלי הורביץ בשבוע שעבר לתקציב ההמשכי, והזהירה מפני ההשלכות שלו על השירותים הציבוריים. "זה תקציב מרסן. לעומת תקציב 2020 שהיה מאפשר גידול של 2.5% ונותן מענה להתחייבויות הממשלה ולגידול האוכלוסייה" היא אמרה, והוסיפה כי התקציב ידרוש קיצוץ "לא לפי סדר עדיפויות מוסכם, מתוך התקציב החופשי – סל בריאות, עמותות חינוך, תמרוץ רופאים בפריפריה, החינוך הלא פורמלי, בינוי כיתות, התקשרויות חדשות להשקעה בתשתית – לא תמיד מה שמקצצים כשעושים סדר עדיפויות."