ההוצאה החברתית בישראל גדלה ריאלית במהלך השנים האחרונות, אך חלקה היחסי מהתמ"ג הוא מהנמוכים במדינות המפותחות – כך עולה מדו"ח מצב המדינה 2019 של מרכז טאוב, המתפרסם היום (שני). הדו"ח שחיברו פרופ' ג'וני גל וחיים בלייך מזהיר מפני קיפאון במערכת הרווחה, הן במישור התקציבי והן במישור של ייזום תכניות מדיניות חדשות להגנה ולקידום של אוכלוסיות מוחלשות. עם זאת, החוקרים מציינים לחיוב איזון נכון בין הוצאות 'הגנה' על החלשים בחברה להוצאות 'השקעה' שנועדו לסייע לאנשים החיים בעוני לשפר את מצבם הכלכלי.

ההוצאה החברתית בישראל גדלה ריאלית במהלך השנים, אך חלקה היחסי בתקציב המדינה בשנת 2018 נשאר זהה לחלקה בשנת 2017. כך הדבר גם לגבי יציבותם של הרכיבים השונים של הוצאה זו — רווחה, בריאות וחינוך. בפועל, מתוך תקציב כולל (ללא החזר חובות וריבית) של 396 מיליארד ש"ח בשנת 2018, הוקדשו לנושאים חברתיים 235 מיליארד ₪, וההוצאה החברתית מהווה כ־59% מסך התקציב. מתוך ההוצאה החברתית, זו המוקדשת ספציפית לרווחה, למערכות הביטחון הסוציאלי (קצבאות המוסד לביטוח לאומי וקצבאות המוענקות על ידי משרד הביטחון ומשרד האוצר) ולשירותים חברתיים (המסופקים על ידי משרדי הרווחה והעבודה, הבינוי, הקליטה והשוויון החברתי), עמדה על 116 מיליארד ש"ח, גידול ריאלי של 2.4% לעומת שנת 2017.

ב־2018 הסתכמה ההוצאה הציבורית המוקדשת לנושאים חברתיים רק ב־7.17% מהתמ"ג, שיעור נמוך במידה ניכרת משיעור ההוצאה החברתית הציבורית מסך התוצר במדינות החברות ב־OECD. רק בארבע מדינות (טורקיה, קוריאה, צ'ילה ומקסיקו) רמת ההוצאה נמוכה יותר מאשר בישראל.

אישור ההצטרפות מהווה הסכמה לתנאי השימוש באתר

עוני בישראל (ליבה פרקש פלאש90)

בעשור האחרון חוקרי מדינות הרווחה באירופה מבחינים בין תכניות שמטרתן לספק הגנה חברתית לבין תכניות שיעדן העיקרי היא השקעה חברתית. תכניות הגנה חברתית מספקות הגנה בעיקר דרך קצבאות, למי שרמת הכנסתם הכספית מהשוק החופשי או היעדרה איננה מאפשרת להתקיים ברמת חיים מתקבלת על הדעת או לספק את צורכיהם שלהם ושל משפחתם. דוגמאות לתכניות הגנה הן קצבאות להבטחת הקיום: קצבת הבטחת הכנסה או קצבת זקנה, או קצבאות לסיוע בהתמודדות עם צרכים כגון גידול ילדים (קצבאות ילדים) או מימון טיפול במוגבלות כמו קצבאות חוק סיעוד.

בשונה מתכניות הגנה, תכניות השקעה חברתית מבקשות לחזק את יכולותיהם וכישוריהם של פרטים, לקדם מוביליות חברתית ולסייע בהשתלבותם המיטבית של פרטים בשוק העבודה לאורך תקופות חייהם, ובשל כך הן גם צפויות לתרום לפיתוחו וצמיחתו של המשק בעתיד. דוגמאות לתוכניות כאלה הן השקעה במערכת החינוך, ממוסדות לגיל הרך ועד מוסדות ההשכלה הגבוהה, הוצאות על מחקר ופיתוח, תכניות לסיוע בשילוב בעבודה כמו הכשרה מקצועית או תכניות ייעודיות לקבוצות מוחלשות או לאנשים עם מוגבלות, או תכניות המגדילות את התמורה לעבודה דוגמת מענק עבודה ('מס הכנסה שלילי'). לצד שתי קטגוריות אלו, ישנן גם הוצאות חברתיות שקשה לשייך אותן במובהק לאחת מהן. תכניות אלו מכונות כאן "הוצאות אחרות". הוצאות על מערכת הבריאות הן דוגמה לסוג זה של הוצאות.

(מקור: מרכז טאוב)

בחינת ההוצאות החברתיות בישראל מפרספקטיבה זו מראה שהמגמה הרב־שנתית המאפיינת את כל שלושת סוגי ההוצאה החברתית היא דומה. במונחים שקליים, בשני העשורים האחרונים גדל היקף ההוצאה בכל סוגי ההוצאות החברתיות, כשהפער בין ההוצאה על הגנה חברתית לבין ההוצאה על השקעה חברתית נותר קטן אך יציב לטובת ההגנה החברתית במהלך העשור וחצי שבין שנת 2000 ל־2015. בשנים האחרונות נראה כי הפער הצטמצם, וההוצאה על תכניות השקעה חברתית גדלה בקצב מהיר יותר. שינוי זה נובע בעיקר מהגידול בהוצאות על תכניות לגיל הרך – מעונות יום ועל התוכנית "חיסכון לכל ילד". כך שניתן לראות מאמץ ממשלתי להגדיל את ההוצאה על תכניות שמבקשות למנוע מצוקות חברתיות עתידיות ולהעדיפן על פני תכניות שיעדן לתקן את המצב לאחר מעשה ולהקל את המצוקה והמחסור.

פרויקט מומנטום להכשרה מקצועית בענף הרכב (צילום: דוד טברסקי)

השוואות בינלאומיות שערכו חוקרי מרכז טאוב בין מדינות המייצגות דפוסים שונים של מדינות רווחה מלמדות שמבחינת דפוסי חלוקת ההוצאה, ישראל דומה למדינות רווחה סוציאל־דמוקרטיות כמו שוודיה ודנמרק, שבהן יש דגש ניכר על השקעה חברתית. מדינת הרווחה הישראלית נוטה יותר ממדינות רווחה רבות אחרות לתמוך במאמצים לשפר את כישוריהם של תושביה, כדי שבעתיד יוכלו להיטיב את מצבם בעצמם, ומעדיפה זאת מהספקת סיוע לתיקון המחסור שהם מתמודדים איתו בהווה.

עם זאת, כשבוחנים בפרספקטיבה בינלאומית את ההוצאה להשקעה חברתית כאחוז מהתמ"ג, התמונה משתנה. אמנם החלוקה בין הגנה חברתית לבין השקעה חברתית בישראל דומה לחלוקה במדינות הסוציאל־דמוקרטיות, אבל כשבוחנים את היקף ההוצאה על השקעה חברתית כאחוז מהתמ"ג, הפער שבין ישראל למדינות הרווחה הסוציאל־דמוקרטיות. בעוד דנמרק ושוודיה הוציאו בעקביות יותר מ־11% מהתמ"ג שלהן על השקעה חברתית, בישראל נעה ההשקעה החברתית בין 7.6% ל־8% מהתמ"ג.

הסבר מרכזי לפער הוא השיעור הנמוך של סך כל ההוצאה החברתית בישראל, הקשור בין היתר לשיעורי המס הנמוכים שגוררים הוצאה ממשלתית נמוכה יחסית, ולהוצאה הגבוהה על נושאים אחרים כגון ביטחון. גורם נוסף להוצאה הנמוכה שחוקרי מרכז טאוב אינם מזכירים הוא מדיניות החנק התקציבי הנהוגה בישראל, שמחייבת גידול בשיעור נמוך מאוד של הוצאות המדינה והגבלת יכולת הממשלה לגייס הון באמצעות גידול בגירעון.

מרכז טאוב מפנה לשני דברים מרכזיים שקרו בשנתיים האחרונות מבחינת קצבאות – העלאת קצבאות הנכות כתוצאה ממאבק ארגוני הנכים וההסתדרות, ותכנית חסכון לכל ילד שיזם שר האוצר משה כחלון.

קצבת הנכות הכללית

אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות עמדה במרכז תשומת הלב הציבורית בשנתיים האחרונות. לאחר מאבק ציבורי ופוליטי שהובילו ארגוני הנכים וההסתדרות בשנים 2017-2018, הוסכם על העלאתה של קצבת הנכות הכללית – הקצבה העיקרית המיועדת להבטיח קיום כלכלי לאנשים עם מוגבלות, ועל שינויים במבנה שלה. אמנם מימוש ההסכם אמור להתפרס על פני שנים אחדות והוא אינו מתמקד רק בגובה קצבת הנכות הכללית, אבל בחינת הנתונים בין השנים 2017 ו־2019 מלמדת על עלייה משמעותית של כ־8 נקודות האחוז ביחס שבין גובה הקצבה לשכר הממוצע. דבר זה אמור להביא לידי שיפור ברמת חייהם של מקבלי קצבת הנכות הכללית. אף שהעלאת הקצבה לא הביאה לידי גידול חד בשיעור מקבלי הקצבה, ההוצאה על קצבה זו גדלה ריאלית ב־2.16% במהלך 2018 והסתכמה בשנה זו בכ־11 מיליארד ₪. יצוין כי נכון להיום לא נקבע מתווה להמשך העלאת קצבאות הנכות ל3,800 ש"ח כפי שנקבע בהסכמות בין הממשלה, ההסתדרות וארגוני הנכים

חסכון לכל ילד

לצד הגידול בקצבאות הנכות, השינוי המהותי השני במערכת הביטחון הסוציאלי בישראל בשנים האחרונות הוא הפעלת התוכנית "חיסכון לכל ילד". תוכנית זו, אשר בהפעלתה הוחל בראשית שנת 2017 ,מיועדת להבטיח לכל ילד בישראל סכום כסף שיעמוד לרשותו בתחילת שלב הבגרות בחייו. מיום לידתו של ילד מועבר מדי חודש לחשבון על שמו סכום של 51 ש"ח. הסכום שמצטבר יהיה זמין לילד כשימלאו לו 18 או, אם ירצה בכך  כשימלאו לו 21 .להורי הילד יש אפשרות לבחור את אפיק ההשקעה של הכסף מכמה אפיקים שונים, בבנק או בקופת גמל. דמי הניהול בעבור החשבון משולמים על ידי המוסד לביטוח לאומי. התוכנית עוררה חשש שלנוכח הדגשת הממד האוניברסלי שלה שנועד להבטיח מיצוי מלא של התוכנית ותמיכה ציבורית רחבה בה, היעדר ההתמקדות באוכלוסייה החיה בעוני ובמשפחות שבהן מספר רב של ילדים עלול להחליש את תרומתה למוביליות חברתית בעתיד בקרב אותם ילדים. בכך ייפגע אחד מיעדיה העיקריים של התוכנית — חיזוק מעמדם של צעירים משכבות חברתיות־כלכליות נמוכות ושיפור סיכוייהם להשתלב באופן מיטבי יותר בחברה. ניתוח של דפוסי השימוש בתוכנית "חיסכון לכל ילד" שנערך לאחרונה מראה כי התוכנית אמנם צפויה לספק בעתיד חיסכון ממוצע של כ־24 אלף ש"ח לכל ילד המשתתף בה, אך המחקר מעלה ספק לגבי שיפור המוביליות החברתית של ילדים ממשפחות גדולות בעלות הכנסה נמוכה.

משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים

המחקר מתייחס לפעילות המשרד שאחראי על אספקת שירותים חברתיים. על פי החוקרים פעילות המשרד נמצאת בקפאון שניכרת בהיעדרן של יוזמות מדיניות חדשות משמעותיות בשנה האחרונה ובחוסר יכולתו של המשרד להתמודד עם סוגיות מרכזיות אשר עמדו השנה על סדר יומו. דוגמאות בולטות לסוגיות אלו הן תנאי העבודה הירודים וחוסר הביטחון הפיזי בעבודה של העובדים הסוציאליים; התפקוד הלקוי של מערכת חסות הנוער, המספקת פתרונות חוץ־ביתיים לנוער בסיכון; ואי יכולתו של המשרד לספק את צורכיהם האקוטיים של מבקשי מקלט השוהים בישראל.

מעונות היום

בשנה האחרונה הייתה נסיגה מסוימת בתחום מעונות היום, שהוא אחד התחומים המרכזיים שעברו לאחריות משרד העבודה והרווחה. במהלך העשור חל גידול בתקציבים המיועדים לחינוך בגיל הרך במסגרת מעונות היום. השקעה זו אמורה לשפר את נגישותם של ילדים בגיל הרך למערך המעונות ובמקביל חוקק לאחרונה חוק הפיקוח על מעונות היום הקובע כללים הנוגעים לרשות להפעיל מעון שיש בו לפחות שבעה פעוטות. עם כל זאת, תנאי הזכאות לסבסוד פעוטות במעונות היום וההיצע המצומצם של המעונות גורמים לנגישות מוגבלת ודיפרנציאלית למעונות. מעידה על כך התפלגות ההשתתפות במעונות בין קבוצות אוכלוסייה בישראל: רק ב־8% ממשקי הבית הערביים שיש בהם ילדים בגילים הרלוונטיים הילדים משולבים במעונות או במשפחתונים; בקרב האוכלוסייה היהודית (לא כולל חרדים) עומד שיעורם על 16%. בקרב המשפחות החרדיות השיעור עומד על 4%. נתוני ההוצאה על מעונות היום מעידים על סכנת קפאון גם בתחום זה, בלי הגדלת ההוצאה בתחום צפויה האטה בהתרחבות ההשתלבות של פעוטות במעונות אלו.