התפקיד הראשון והדחוף ביותר של הממשלה שהוקמה הוא אישור תקציב מדינה ל-2020. מדינת ישראל מתנהלת כבר יותר מחצי שנה ללא תקציב מאושר, אלא ב'תקציב המשכי', המבוסס על תקציב 2019, שקיבל תוספות ייעודיות למאבק בקורונה. הוויכוח המרכזי כרגע הוא על משך הזמן לתקציב שיאושר – האם לחוקק חוק נפרד למה שנותר משנת 2020 ואחד נוסף לשנת 2021, או לחוקק חוק תקציב אחד, דו-שנתי, שיקבע את הוצאות הממשלה עד לסוף השנה הבאה.
נראה שראש הממשלה בנימין נתניהו, משרד האוצר ובנק ישראל תומכים באפשרות הראשונה, אבל מסיבות שונות. מפלגת כחול לבן אמנם דרשה בהסכם הקואליציוני שתקציבי 2020-2021 יעברו ביחד, אבל נכון לכרגע עוד לא הביעה עמדה מעודכנת בנושא.
מה המשמעות של תקציב חד שנתי?
המשמעות של בחירה בחלופת התקציב החד-שנתי היא חקיקת שני חוקי תקציב נפרדים – אחד לשנת 2020 ועוד אחד, מאוחר יותר, לשנת 2021. בגלל שאישור תקציב הוא תהליך שלוקח מספר חודשים, תקציב 2020 יעבור כנראה באזור חודש ספטמבר, מה שישאיר תקציב לשלושת החודשים שנותרו מהשנה. בזמן הזה, הממשלה תגבש הצעת תקציב נוספת לשנת 2021, שתצטרך לקבל את אישור הכנסת לפני סוף השנה.
המוטיבציה של משרד האוצר וראש הממשלה קשורה ככל הנראה באופי חוק ההסדרים שילווה את כל אחת מהחלופות. חוק ההסדרים הוא אוסף ארוך חוקים שההצבעה עליהם מתלווה לאישור התקציב. החוק ידוע ככלי פוליטי בידיו של משרד האוצר להעברות חוקים ורפורמות שנויות במחלוקת, שהצמדתן לתקציב מעניקה להן מעמד מיוחד ומקלה על העברתן. חוק ההסדרים מתפרסם בדרך כלל זמן קצר לפני ההצבעה על התקציב, ורשימת הרפורמות האינסופית מקשה מאד על חברי הכנסת לפקח עליהן. זהו כלי שלמעשה מאפשר אישור מהלכים כלכליים שמורכבים בדרך כלל מקיצוצים תקציביים מבלי ביקורת גדולה מדי.
בגלל שהתקציב חייב לעבור תוך 100 יום מרגע הקמת הממשלה, חוק ההסדרים יהיה בתקציב שנת 2020 יהיה מצומצם יחסית, כי נותר זמן קצר להכין אותו. במידה שהתקציב יהיה דו שנתי, משרד האוצר יצטרך להכין חוק הסדרים תוך חודש, מה שיגביל את היכולת שלו להכניס את הרפורמות בהן הוא מעוניין. לעומת זאת, כפי שאמר נתניהו במסיבת עיתונאים בשבוע שעבר, בתקציב חד שנתי חוק ההסדרים של שנת 2020 יהיה "רזה", ובזמן שיישאר משרד האוצר יוכל להכין תקציב עם "חוק הסדרים חזק".
כוונת האוצר במקרה הזה היא לא סוד. באוצר נבהלו מנתוני הגירעון ומתכננים רפורמות שיתרמו לצמצום ההוצאה הממשלתית כמה שניתן. "חוק הסדרים חזק" יכלול כנראה קיצוצים והעלאות מסים.
זה בדיוק מה שנגיד בנק ישראל, אמיר ירון, קורא במפורש שלא לעשות. באופן שחורג מההתנהלות הרגילה שלו, ירון התראיין אתמול (שלישי) באולפן ynet ואמר: "קראתי גם בישיבת הממשלה לא לבצע קיצוצים ולא להעלות מסים כל עוד לא ניווכח שהמשק אכן חזר למצב איתן. כרגע הפעילות צריכה להתמקד בשיפור התעסוקה".
אז למה בכל זאת גם בנק ישראל תומך בתקציב חד שנתי? נגיד בנק ישראל חוזר ואומר שהממשלה צריכה מקסימום גמישות מבחינת מדיניות כדי להתמודד עם חוסר הוודאות שבמשבר הקורונה. לדבריו, התחייבות היום לתקציב לשנת 2021 תסנדל את הממשלה להתחייבויות שייתכן שלא יהיו רלוונטיות למציאות הכלכלית בעוד מספר חודשים.
מה המשמעות של תקציב דו שנתי?
במידה שהממשלה תחליט ללכת על האפשרות של תקציב דו שנתי, הכנסת תיאלץ להצביע עוד מספר שבועות על תקציב מדינת ישראל עד סוף 2021. אמנם תקציב מהסוג הזה יגביל את יכולת משרד האוצר לגבש רפורמות רחבות לקיצוצים תקציביים, אבל אי הוודאות סביב משבר הקורונה היא גדולה מאד. התחייבות על מסגרת תקציב וסדרי עדיפויות ל-15 חודשים קדימה עלולה לפגוע ביכולת של הממשלה לגבש מדיניות כלכלית הולמת למשבר.
בתקציב דו שנתי ישנה בעייתיות נוספת, שהוצפה כבר בשנים קודמות – החלשת היקף הפיקוח של הכנסת על פעולות הממשלה. תקציב דו שנתי חותך בחצי את השפעת הכנסת על תקציב המדינה, שהיא ההחלטה הביצועית המשמעותית והמרכזית ביותר שמתקבלת במהלך השנה. גם בג"ץ העיר בעבר לממשלה שלא יאשר עוד העברת תקציב דו-שנתי, ללא שינוי בחוק יסוד: משק המדינה, לפיו תקציב המדינה יאושר לשנה אחת, כך שייתכן שהממשלה תידרש לשינוי החוק.
ההחלטה על תקציב דו שנתי מבטלת את יכולת הכנסת להכריע בעוד מספר חודשים על תקציב 2021. מבחינת הממשלה מדובר בעוד שקט פוליטי, אך ביטול זה מעקר את הזירה המרכזית שבה הכנסת יכולה לפקח על עבודת הממשלה ומחליש את כוחה במארג הדמוקרטי.
