בחודשים הקרובים יעלה על שולחנה של הכנסת החוק החשוב והמשפיע ביותר בישראל: חוק תקציב המדינה לשנים 2017-18. לאחר שבשבוע שעבר אישרה הממשלה, בצל ביקורת קשה של חברי כנסת מהאופוזיציה והקואליציה, כי התקציב יהיה תקציב דו שנתי, אמורים החודשים הקרובים להכיל מספר החלטות קריטיות שיעצבו את פניה של הכלכלה והחברה הישראלית לשנתיים הקרובות. חוק התקציב קובע למעשה כמה כסף מותר לממשלת ישראל להוציא, וכך קובע את מסגרת הפעילות של מדינת ישראל בתקופה בה הוא חל. במידה והתקציב לא יעבור במסגרת הזמן שנקבעה בחוק, תיפול הממשלה. אז מה צפוי לנו בחודשים הקרובים עד לקביעת התקציב?

רישמו ביומנים

11 באוגוסט  בתאריך זה צפוי שר האוצר להגיש לממשלה את הצעת מסגרת תקציב המדינה לשנים 2017-2018. החלטה זו, שזוכה לכותרות מועטות יחסית, היא למעשה ההחלטה החשובה ביותר: ממנה נגזרת רמת הפעילות של הממשלה כולה. מסגרת התקציב אינה נתון קבוע מראש, אלא תוצר של מדיניות ותפיסת עולם כלכלית. בישראל, נתונה מסגרת התקציב לכללים פיסקאליים, אשר מגבילים מראש את היקף ההוצאה הציבורית על רמה נמוכה יחסית. כך למעשה אחת ההחלטות החשובות ביותר הנוגעות לתקציב, כבר נקבעו בלי שום הליך דמוקרטי או דיון ציבורי. אגב, הכנסת, המפקחת על פעולת הממשלה מטעם הריבון – שזה העם – תהיה החל מה-3 באוגוסט בפגרת קיץ, כך שדווקא ההחלטה הקריטית ביותר נעשית בתקופה שאין פיקוח פרלמנטרי יעיל.

לוח הזמנים של אישור התקציב גרפיקה: דבר ראשון

אוגוסט עד אוקטובר  – בחודשים שלאחר מכן, יעבדו אנשי אגף התקציבים מול משרדי הממשלה על הכנת התקציב המפורט שיוגש לכנסת. בשלב זה פורטים את מסגרת התקציב לסעיפים, ומחלקים את התקציב שכבר נקבע גודלו, בין משרדי הממשלה השונים. בסופו של תהליך זה מופק ספר התקציב אשר קובע את רמת ההוצאה המותרת לכל אחד ממשרדי הממשלה וכן את הסעיפים עליהם תותר הוצאה זו, אשר יובא לאישור הכנסת.

1 בנובמבר עד לתאריך זה צריכה הממשלה להגיש לכנסת את הצעת התקציב, וכך לאפשר לחברי הכנסת 60 יום להכיר את התקציב לקראת אישורו.

ה-31 בדצמבר יום זה הוא התאריך עד אליו צריכה הכנסת לאשר את תקציב המדינה. במידה התקציב לא יאושר עד למועד זה, הממשלה תוכל לקבל ארכה נוספת להבאת התקציב לאישור עד לסוף מרץ.

31 במרץ 2017 במידה ולא יאושר התקציב עד ליום זה הממשלה נופלת. בהעדר תקציב מאושר, תפתח הממשלה את 2018 בהתנהלות של 'תקציב 12\1'- תקציב אשר נגזר ישירות מהתקציב של שנה שעברה, ומפוקח על ידי החשבת הכללית במשרד האוצר.

במידה ואכן יאושר התקציב כמתוכנן, יש שני תאריכים נוספים הנוגעים למנגנון ההתכנסות אותו קבעה הממשלה לתקציב הדו שנתי:

15 בנובמבר 2017 ביום זה תגיש הממשלה לכנסת דו"ח ביצוע התקציב שעל פיו יקבע האם יש להשתמש במנגנון ההתכנסות לשנת 2018.

31 בדצמבר 2017 עד ליום זה תגיש הממשלה לכנסת את את תוכנית הביצוע לאיזון תקציב 2018 בהתאם למנגנון ההתכנסות.

מסגרת התקציב על פי הכללים הפיסקליים

בישראל קיימות שתי מסגרות פיסקליות הקבועות בחוק ומגבילות את גודלו של תקציב המדינה. למרות שההחלטה על גודל התקציב היא אחת החשובות ביותר שצריכה הממשלה לקבל, החוקים הפיסקלים הנהוגים בישראל קובעים למעשה את מסגרת התקציב מראש, ומגבילים את הדיון על התקציב לסוגיית אופן חלוקתו ולא לגודלו.

כלל ההוצאה 2016 גרפיקה: דבר ראשון

כלל מגבלת ההוצאה קובע את הגידול השנתי המותר בתקציב על פי נוסחה ממוצע גידול האוכלוסייה: בשלוש השנים האחרונות (1.7%) בתוספת יחס החוב תוצר הרצוי (50%) חלקי יחס החוב תוצר המצוי (64.6%). ע"פ חישובי משרד האוצר, שיעור הגידול בהוצאה על פי כלל זה נאמדת ב 2.73% בכל אחת מהשנים 2017-2018. בשקלים מדובר בגידול של 12.8 מיליארד שקל בתקציב 2017 וגידול נוסף של 15.3 מיליארד שקלים ב-2018.  על פי כלל זה תקציב 2017 יוגבל ל 360.4 מיליארד שקל ותקציב 2018 יוגבל ל-375.8 מיליארד שקל.

הגרעון הוא הפער בין הכנסות המדינה להוצאותיה. כלל תקרת הגרעון קובע את אחוז הגרעון המותר בתקציב המדינה. נכון להיום, תקרת הגרעון הקבועה בחוק עומדת על 2.5% לשנת 2017 ו 2.3% לשנת 2018. עם זאת בימים אלו נערכים דיונים בין משרד האוצר לשר האוצר וראש הממשלה לקביעת יעד גרעון מעודכן. בעוד אנשי אגף התקציבים מציעים לשמור על יעד גרעון של 2.5%, החשבת הכללית והמועצה הלאומית לכלכלה מציעים להעלות את יעד הגרעון ל 2.7%-2.8%. על פי יעד הגרעון הקיים היום, תקרת הגרעון המותרת לשנת 2017 תעמוד על 31.5 מיליארד שקל ולשנת 2018 תעמוד על 29.7 מיליארד שקל.

השפעת תחזית הכנסות המדינה ממיסים על גודל התקציב

בשבוע האחרון פרסם הכלכלן הראשי במשרד האוצר צפי מעודכן לתחזית גביית המיסים לשנים 2017-2019. על פי הצפי המעודכן, גביית המיסים צפויה להיות גדולה יותר מכפי שחזו עד כה. משמעות הדבר הינו הגדלת התקציב המותר הנגזר מכלל תקרת הגרעון.

מאחר וכרגע תקרת הגרעון מייצרת רסן חזק יותר על התקציב מכלל מגבלת ההוצאה, אמורה הגדילה בצפי ההכנסות ממיסים לאפשר את גדילת ההוצאה הממשלתית עד למגבלת ההוצאה. עם זאת, בימים האחרונים הצהיר שר האוצר כי בכוונתו לבצע הפחתה של מס הכנסה ומס חברות. שינויים אלה, במידה ויבוצעו, ישפיעו על תחזית הכנסות המדינה ממיסים.

מנגנון ההתכנסות שהאוצר הכניס לתוך התקציב הדו-שנתי. המנגנון אמור לתת פיתרון מובנה, טכני ואוטומטי כביכול, למקרה שתחזיות ההכנסה וההוצאה בשנה הראשונה של התקציב הדו-שנתי אינן מתממשות, וכך כביכול להרגיע את המבקרים בדבר האיוולת שבקביעת תקציב דו-שנתי, ללא מספיק מידע על מה שיקרה בעוד שנה מעכשיו. אך המנגנון מתייחס רק לקיצוץ, ונותן לאוצר כלים לקצץ עד 10 מיליארד ש"ח מתקציב המדינה, גם ללא אישור הכנסת. גרפיקה: דבר ראשון.

מנגנון ההתכנסות

במסגרת חוק התקציב שאושר בקריאה ראשונה בכנסת בשבוע שעבר, נקבע גם מנגנון אישור התקציב הדו שנתי. על מנת להגן על תקציב 2018 מפני גרעון גדול ולא צפוי הנובע מהקושי לחזות את הצמיחה במשק ואת גביית המיסים כל כך הרבה זמן מראש, הוחלט לקבוע בחוק מנגנון ההתכנסות. עד ל 15 בנובמבר 2017 הממשלה מחוייבת להגיש לכנסת דו"ח הכולל עדכון של ביצוע להוצאות המדינה ולגרעון. במידה והוצאות המדינה יגדלו מעבר למותר ע"פ כלל מגבלת ההוצאה או שהגרעון יגדל מעבר לתקרת הגרעון המותרת תוכל הממשלה לבצע קיצוץ תקציבי ולהפחית את תקציב ההתאמות עד להתכנסות לכללים הפיסקליים. במידה וצעדים אלו לא יספיקו להתכנסות לכללים הפיסקאליים, תצטרך הממשלה להגיש לכנסת תכנית מאזנת לשנת 2018.  במידה והממשלה לא תצליח להגיש תכנית מאזנת לשנת 2018, יופעל התקציב לשנה זו כתקציב המשכי (1/12) והממשלה נופלת.