פיזור הכנסת אתמול  (בין שלישי לרביעי) בחצות הפך  את הממשלה לממשלת מעבר – מושג אליו למדו הישראלים להתרגל בשנים האחרונות. אלא שהמבנה הפריטטי הייחודי של ממשלת האחדות, יחד עם אתגרי הקורונה, מעמיד אותה בפני קשיים ייחודיים. ד"ר אסף שפירא, ראש התכנית לרפורמה פוליטית במכון הישראלי לדמוקרטיה, מסביר על אתגרי ממשלת המעבר החדשה.

מה מייחד ממשלת מעבר?
"ממשלת מעבר היא ממשלה שאינה זוכה לאמון הכנסת, מצב שקורה בעיקר כשהכנסת או הממשלה מתפזרות, או אחרי בחירות עד שמוקמת ממשלה חדשה. ממשלה זו מכהנת מתוך עקרון הרציפות, וההיגיון שלא יהיה ואקום בשלטון. זה מצב שמעוגן בסעיף 30 של חוק יסוד הממשלה."

ד"ר אסף שפירא (צילום: המכון הישראלי לדמוקרטיה)

ומה קובע החוק?
"בעוד מינוי שרים בממשלה רגילה דורש אישור הכנסת, בממשלת מעבר לא צריך. זה מתוך הגיון שהיא לא מייצגת את הכנסת יותר, אז אין סיכוי שהיא תיתן לה למנות שרים. חוץ מזה אין חקיקה שמסדירה באופן מוחלט מה מותר או אסור. זה לגמרי בשדה המשפטי".

כלומר ממשלת מעבר יכולה לקבל כל החלטה?
"זה מבוסס על איזונים. מתחם הסבירות להחלטות מצטמצם, והרבה מהן יכולות להגיע בקלות לבית המשפט. זו ממשלה שלכאורה הלגיטימציה הציבורית שלה פוחתת. יש לה פחות מנדט לקבל החלטות הרות גורל, ויש סכנה שהיא תפעל מאינטרסים אישיים ספציפיים, בכל הנוגע למינויים וכלכלת הבחירות.

"מקרה מפורסם ביחס לסמכויות ממשלת מעבר הוא המקרה של אהוד ברק, שאחרי שהתפטר ב-2001, המשיך לנהל מו"מ עם הפלסטינים, צעד שזכה להרבה ביקורת. בג"צ קבע שמותר לעשות את זה, אבל עם דרישה מוגברת שכל הסכם יובא לכנסת."

ומה לגבי מינויים?
"בנוגע למינויים יש הנחיות של היועמ"ש, אבל גם הן לא חד משמעיות, זו שאלה של איזונים: עד כמה המינוי קריטי, כמה השר מעורב במינוי. אם זה מכרז והשר לא מעורב זה יותר פשוט, ועדת איתור שיש בה נגיד נציגות לשר זה יותר מורכב".

בוא ניקח את מינוי המפכ"ל לדוגמה.
"מינויים שהם לגמרי אישיים זה בעיה בעקרון, אבל גם זה לא מוחלט. בסוף 2019 אישר מנדלבליט לארדן למנות מפכ"ל, למרות שמדובר היה בממשלת מעבר, כי זה באמת תפקיד מאד קריטי. במצבים כאלה עדיף למנות ממלא מקום. מצד שני, אולי ממשלת המעבר נמשכת המון זמן ולא רואים את האופק, ועדיף לקדם מינויים. אין תשובות מוחלטות".

הממשלה הנוכחית מבוססת על הסדרים ייחודים. איך זה יכול להשפיע על התפקוד שלה כממשלת מעבר?
"בממשלה הנוכחית – אין ספק שהדברים יגיעו לדיונים משפטיים. החוק שנוסח בשביל הממשלה, חוק יסוד הממשלה של ממשלת החילופין, יש בו הרבה לקונות. אין בו יחס לממשלת מעבר. אפשר להניח שמכוח עקרון הרציפות ממשלת החילופין תמשיך, אבל אפילו על זה הליכוד יכול לערער לבית המשפט, למרות שהסיכוי נמוך, כי אין סיבה לחשוב שההסכם בטל".

זה אומר שהסכמים של ממשלת החליפין עדיין בתוקף?
"כן, אבל יכולות להיות הרבה מורכבויות. שאלה מעניינת, לדוגמה, היא מה יקרה אם תהיה ממשלת מעבר עד נובמבר 2021 מועד הרוטציה- האם גנץ יהיה ראש הממשלה? זה נשמע רחוק, אבל במקרה ויהיו שתי מערכות בחירות זה בהחלט יכול לקרות. רק לאחרונה היינו תחת ממשלת מעבר שנה וחצי. הדברים האלה יגיעו לדיונים משפטיים."

ומה לגבי עקרון הפריטטיות, קבלת החלטות בהסכמה בין גוש כחול לבן לגוש הליכוד?
"לפי חוק יסוד הממשלה יש עקרון פריטטיות, אבל הוא לא עוגן בתקנון הממשלה. לליכוד יש יותר שרים בממשלה, ויכול להיות שהם יחליטו לאתגר את זה משפטית ובעצם לקבל שליטה בממשלה עד לבחירות. אז תהיה כאן שאלה מה עושים כשיש סתירה בין חוק היסוד לתקנון".

נתניהו יכול לפטר שרים מכחול לבן?
"לא, לפי חוק היסוד כל ראש גוש יכול לפטר רק את השרים שלו. בנוגע למינויים של שרים זו שאלה מעניינת, כי הממשלה צריכה לאשר מינויים, וזה מחזיר לעניין הפריטטי. למעשה זה נכון לכל החלטת ממשלה. לליכוד יש יותר שרים אז יתכן שהם יכולים לנסות לכפות את ההחלטות שלהם, אבל כחול לבן יכולים לעתור נגדם על בסיס העניין הפריטטי".

נשמע שיש פה מתכון לשיתוק
"האתגר הזה היה קיים לכל אורך חיי הממשלה. בהיבט הזה אין הבדל, היא הייתה ממשלת שיתוק. מעבר לקורונה, היה מאד קשה לקבל החלטות. ועדת שרים לחקיקה הפסיקה לתפקד, מינויים נתקעו. אבל עכשיו הליכוד יכול יחליט להיכנס לפינה של הפריטטיות, וזה יכול לשנות את התמונה".

מעבר לכל זה, הממשלה מתמודדת גם עם נגיף הקורונה, מה שדורש ממנה להיות פעילה מאד, ולקבל החלטות הרות גורל מידי יום. איך זה יסתדר עם היותה ממשלת מעבר?
"בענייני סגרים אני לא רואה בעיה. ברור שהממשלה צריכה לקבל החלטה, וברור שצריך לקבל החלטות עכשיו. זו לא שאלה ארוכת טווח או שאלה שאפשר לדחות."

ובסוגיות כלכליות?
"זה קצת יותר מורכב כי יכול להיות חשש ל"כלכלת בחירות" ועדיין אני מאמין שהממשלה תהנה מלגיטמיציה לקבל החלטות, כי צריך תקציב וצריך לטפל במשבר הכלכלי, זה עניין קיומי. המצב המיוחד שיש עכשיו כן מעניק לה לגיטימציה יותר מאשר לממשלת מעבר רגילה, בגלל מורכבות הבעיות."

בסה"כ נשמע מצב מאד נפיץ.
"אני מקווה שכחול לבן והליכוד ישכילו להתנהל ביחד כמו שצריך, אחרת יש פוטנציאל גבוה לבלגן. יש שלוש אפשרויות: או שיתוק, או בלגן שיגיע כל רגע לבית המשפט, או שיצליחו לעבוד. אני מקווה מאד שיצליחו לעבוד".​