בניתוח שהוציא היום (שני) בנק ישראל לתקציב המדינה ל-2017-18 מופיעה ביקורת כנגד מדיניות הצמצום התקציבי, הנשענת על הכללים הפיסקאליים, שבה נוקט משרד האוצר בשנים האחרונות. בנוסף, הבנק מבקר את פעילותה של הממשלה בשנים האחרונות, בטענה כי היא מעודדת מחזורים של גאות ושפל במקום לעודד צמיחה יציבה.

בניתוח כתוב כי "ההעלאות החוזרות של תקרת ההוצאות בשנים האחרונות מלמדות על הקושי של הממשלה להשיג את יעדי המדיניות שלה בתחומי הביטחון, הרווחה, השירותים החברתיים והתמיכה בצמיחה הכלכלית במסגרת התקציב שקובע הכלל הפיסקאלי. זאת על רקע רמתה הנמוכה של ההוצאה הציבורית האזרחית בישראל כאחוז מהתוצר בהשוואה בינלאומית, ובפרט לאחר שתוואי גידול ההוצאה הונמך ב-2014. ההתאמות הרבות ועיתוין גם מצביעות על כך שהתקרה מיצתה את יכולתה להוות חסם למדיניות פרו-מחזורית."

ה"כלל הפיסקאלי" הוא חוק אשר קובע תקרה להוצאותיה של הממשלה, על פי נוסחה קבועה מראש. מטרתו של חוק זה היא להגביל את ההוצאה הציבורית כך שגודל הממשלה במשק ילך ויקטן. כעת, בנק ישראל קובע שה"דיאטה" שכופה כלל ההוצאה על התקציב הייתה כל כך חריפה, שהממשלה ממילא מפֵרה שוב ושוב את הכלל שהיא עצמה קבעה בחוק.

אישור ההצטרפות מהווה הסכמה לתנאי השימוש באתר

על פי ניתוחו של הבנק, ב-2017 תגדיל הממשלה את הוצאותיה ב-4 מיליארד ש"ח מעבר למותר בחוק, הגדלה שאוטומטית חלה גם על 2018, שבה תוגדל התקרה בעוד 4 מיליארד ש"ח, שהם 8 מיליארד ש"ח בסך הכול. מעניין לציין שהפעם הבנק מבקר דווקא את קשיחותו של החוק, ופחות את הפרתו על ידי הממשלה.

מגבירים את מחזורי הגאות והשפל

בנוסף לאי עמידה בכללי החוק, הבנק גם מעביר ביקורת על כך שמדיניותה של הממשלה הפכה להיות פרו-מחזורית, במקום אנטי-מחזורית. מדיניות 'אנטי-מחזורית' היא מדיניות של התערבות במשק, במטרה למנוע מחזורים של מיתון וגאות מוגזמים בפעילות המשק ולשמור על צמיחה יציבה. מדיניות פרו-מחזורית שׂמה מבטחה בכוחות השוק, ונמנעת מלהתערב במשק, או מתערבת באופן שמגביר את מחזורי הגאות והשפל.

שיעור ההוצאות הממשלה כאחוז מהתמ"ג. גרפיקה: דבר ראשון

שיעור ההוצאות הממשלה כאחוז מהתמ"ג. גרפיקה: דבר ראשון

על פי ביקורתו של בנק ישראל, בשנים האחרונות הממשלה פועלת הפוך, ומחזקת את מחזורי הגאות והשפל: "בתקופה בה ההתפתחויות המקרו-כלכליות חיוביות ומביאות לגידול בהכנסות ממסים הממשלה מגדילה את הוצאותיה, ואילו כאשר התנאים הכלכליים פועלים להקטנת ההכנסות ממסים (למשל ב-2012 ובתחילת 2013), הממשלה פועלת ביתר עוצמה לריסון ההוצאות ומעלה את שיעורי המס".

לפי הכללים היבשים, הירידה במדד המחירים לצרכן ב-2015 ו-2016 הייתה אמורה לחייב את האוצר לקצץ עוד 8.3 מיליארד ש"ח בתקציב. הצעת התקציב של האוצר מתעלמת לכאורה מהתחייבות זו. התעלמות שזוכה לתמיכתו של בנק ישראל, שמבקר את ההצמדה הזו ומציע לממשלה להוסיף לתקרת ההוצאה השנתית 2% באופן קבוע, גם אם לא הייתה עליית מחירים במשק, ואם יסתבר כעבור מספר שנים שנוצר פער גדול בין מדד המחירים ובין תוואי הגידול הנוסף של 2% בשנה, יהיה אפשר לבצע קיצוץ מדורג בתקרת ההוצאה.

הגדלה תקציבית במקום קופות קטנות

תרגיל התחמקות נוסף שהבנק חושף מתייחס להוצאות חורגות שהממשלה אינה יכולה לממן בגלל תקרת ההוצאה, ולכן היא נוקטת ב"צעדים חד-פעמיים, כגון פריסת הוצאות או הסטה זמנית של תכניות לסעיף ה'הוצאות המותנות בהכנסה' – שאינו כפוף לתקרת ההוצאות –  תוך מימונן בטווח הקצר על ידי גופים ציבוריים חוץ תקציביים; למשל, קק"ל, מפעל הפיס, המועצה להסדר ההימורים בספורט, רשות שדות התעופה, וחברות ממשלתיות שונות".

כל אותם גופים משמשים כמעין "קופות קטנות" של משרד האוצר, והוא מגיע איתם להסכמים שונים שבהם הגופים מתחייבים לממן את הוצאות הממשלה מחוץ לתקציב. גם בעבר, למשל בתכנית ההתנתקות ב-2005 או בסבבי לחימה שונים ברצועת עזה, נדרשו תוספות תקציב חד-פעמיות אשר הוגדרו כ"קופסה תקציבית" – עוד פטנט שנועד ליצור למראית עין עמידה בתקרת ההוצאה לעומת חריגה ממנה בפועל.

ההמלצה: כלל הוצאה חלש יותר, לא להוריד מסים

למרות הביקורת, בנק ישראל אינו מציע ויתור על הצמצום התקציבי ותרגילי ההתחמקות שכפה כלל ההוצאה, אלא ממליץ להחליף אותו בכלל מעט יותר מתירני המאפשר תקרה גבוהה יותר.

על אף שבנק ישראל תומך בהענקת "חותמת כשרות" להגדלת ההוצאה הממשלתית שמתרחשת ממילא, הוא מודאג מאופן המימון שלה: "ההתנהלות הנוכחית על פיה רכיבי הוצאה פרמננטיים מוגדלים בתקופה של גאות בהכנסות מאפשרת להגדיל את תשלומי הרווחה ולשפר את שירותי הממשלה בלי הגדלה מידית בגירעון, אך עלולה להביא לגירעונות גדולים ולעלייה ביחס החוב לתוצר כאשר הנסיבות המקרו-כלכליות ישתנו על פני מחזור העסקים והמשק יתרחק מהסביבה של תעסוקה מלאה."

הבחירה של משרד האוצר להפחית את מס החברות ומס ההכנסה זוכה לביקורת: "הציפייה, שהפחתות שיעורי המס יגדילו את הכנסות הממשלה ממסים אינה נתמכת בממצאים אמפיריים במשק הישראלי. זוהי אמנם אפשרות תיאורטית מוכרת, אך נמצאו מעט מאוד עדויות לקיומה, ובוודאי שלא בסביבת שיעורי המס הנוכחיים במשק הישראלי ובטווח זמן שמעבר לשנתיים."

לסיכום, בנק ישראל ממליץ לממשלה להגדיל באופן ישיר את מגבלת ההוצאה, במקום לעסוק בתרגילי התחמקות רישומיים, ולהימנע מהפחתת המסים ואף להגדילם כדי לפצות על הגדלת ההוצאות.