אחד המהלכים הדרמטיים שמסתתרים בחוק ההסדרים לא זוכה לתשומת לב מספקת, אולי בגלל שמדובר בנושא ״אפור״ יותר ממחיר הארנונה או אגרות גודש בכבישים: הקמת רשות חדשה שתפקח על כל הרגולציה בישראל.

מטרת המהלך לייצר סדר בתחום הרגולציה שמפוזר בין מאות גופים, שלעיתים סותרים אחד את השני, או מתעלמים משיקולים רחבים בהנחיות שניתנות על ידם. אלא שטיוטת חוק ההסדרים מעלה חשש לפגיעה בעצמאותם של הגופים שמטרתם לשמור על האינטרס הציבורי, והכפפתם להיגיון כלכלי צר. השאלה איך צריכה להראות ״הרגולציה של הרגולציה״ נוגעת לכל ישראלי שקונה תרופה, נוסע ברכב, או סתם נושם אוויר – נקי או מזוהם.

רשות אחת למשול בכולן

תחום הרגולציה (אסדרה) התפתח בעשורים האחרונים בישראל על רקע תהליך ההפרטה שמשנה את תפקידה של המדינה. מגורם שמספק סחורות או שירותים באופן ישיר הפכה המדינה לגוף שמפקח על גופים פרטיים שעושים זאת במקומה.

כיום יש 209 גופים שעוסקים בתחום (נכון ל״ספר הרגולטורים״ שפורסם ב-2019), והם כפופים למשרדי הממשלה השונים. לכל אחד מהם מומחיות לתחום ספציפי ביותר, לדוגמה: רישוי אמבולנסים, פיקוח על רפואה וטרינרית, רישוי קייטנות, רישום ופיקוח על חוקרים פרטיים, פיקוח על פליטות כלי רכב ועוד.

המהלך המוצע כולל את חקיקת ״חוק יסודות הרגולציה״, הקובע אמות מידה לרגולציה נכונה, ובעיקר הקמת מערכת מפקחת על הגופים העוסקים בתחום. המערכת מורכבת מהרשות לרגולציה, גוף חדש שיוקם עם נציגי משרד המשפטים והאוצר, וכן ועדת שרים לרגולציה, אליה יגיעו הוראות שיפסלו על ידי הרשות.

לרשות החדשה יש תפקיד מטה באיסוף ומעקב אחרי מצב הרגולציה, אבל לב העניין הוא מערכת היחסים שתיווצר בינה לבין הגופים הרבים עליהן תפקח. החוק המוצע קובע שבכל קביעה של רגולציה חדשה תהיה חובת היוועצות עם הרשות, שיכולה גם להחזיר את הרגולטור לשולחן השרטוטים, או לפרסם חוות דעת שלילת ולהביאה לוועדת השרים.

בחוק החדש יש סעיף שמקנה כוח עצום לרגולטור של הרגולטורים: במקרה של מחלוקת לגבי עלות הרגולציה, עמדת הרשות היא שתיחשב על פני עמדת גופי הרגולציה. לרשות הרגולציה יש מונופול לגבי קביעת מחיר ההחלטות, למרות שבאופן מובנה המומחיות שלה נופלת מזו של הגוף שאחראי לאסדרה.

ההנחה הסמויה: הפתרון זה להוציא פחות

טיוטת החוק מתבססת על ההנחה שהרגולציה בישראל מוגזמת, וכי המטרה היא להפחית אותה ככל הניתן. העובדה שהרגולציה נוצרה במשך השנים כטלאי על טלאי אכן יוצרת בעיות. יש תחומים כמו רישוי עסקים שבהם נוצרו כפילויות שמכבידות על המשק. אבל לצד זאת, חשוב לזכור, שיש תחומים בהם חסרה רגולציה בישראל, או שהרגולציה פשוט איננה איכותית.

רוח טיוטת החוק מעלה חשש שהמהלך של האוצר מכוון רק לדבר אחד: הפחתת הרגולציה למינימום האפשרי. ב-20 העמודים המפרטים את מתווה הרפורמה לא ניתנת התייחסת משמעותית לאפשרות שהרשות תיזום צעדי רגולציה חסרים, או תבקש לשפר את איכותה של רגולציה קיימת.

כיוון נוסף שעולה מהרפורמה, ומתבטא גם ברפורמה בתקנים, הוא החלפת ה״אישור מראש״ ל״אכיפה בדיעבד״, שמתבטא בהנחיות שניתנות לגופי הרגולציה בחוק. מעבר לשאלה העקרונית לגבי השיטה הזו, חשוב לציין שאין היום גופים שמסוגלים לבצע אכיפה רצינית בשווקים.

רגולציה היא בסופו של דבר ניסיון להגן על האינטרס הציבורי. בבסיס הקמת הרשות עומדת תפיסה נכונה, שגם עודף רגולציה יכול לפגוע באינטרס הציבורי בתנאים מסוימים, וכי יש להטמיע שיקולים רחבים בגופים המפקחים. אבל אם כוחה של הרשות לא יאוזן, ומטרותיה לא יתרחבו, ״הרגולטור של הרגולציה״ עלול לשתק את המנגנון שאמור להגן על הציבור מפני אינטרסים כלכליים דורסניים.