"בשנים האחרונות אנחנו רואים את הממונה על השכר מתערב יותר ויותר במשאים ובמתנים, כולל בפרקים הארגוניים ולא הכלכליים, שלכאורה הוא לא אמור היה להיות בהם שחקן", אומרת ל'דבר' ד"ר מורן סבוראי, שותפה ומייסדת בחברת עורכי הדין בשה-זבידה-סבוראי.
"מי שמנהל משאים ומתנים במגזר הציבורי מכיר את הדינמיקה הזו. לפעמים הממונה על השכר יושב בחדר המו"מ, ולפעמים, וזה יכול להיות אפילו יותר גרוע, הוא מתערב רק לאחר שהצדדים הגיעו כבר להסכמות ומשנה אותן בצורה בוטה. ההתערבות שלו מגיעה לעתים ממש עד הרמה של הפונט, הניסוחים, ואיפה יש או אין פסיק".
סבוראי משתפת בשתי דוגמאות ממשאים ומתנים שבהם השתתפה. במשא ומתן להסדרת משמרות בנות 24 שעות לעובדי התצפית בנמל אשדוד, לאחר שנציגות העובדים וההנהלה הגיעו להסכמות, נכנס הממונה על השכר לתמונה ועיכב את חתימת ההסכם בכשבעה חודשים נוספים. "במקרה הזה, ההסכם רק התעכב, אם כי ספק אם השינויים שנכנסו בתקופה הזו באמת היו חיוניים".
דוגמה פחות משמחת היא המשא ומתן של עיתונאי תאגיד השידור הציבורי "כאן" בקשר לשכר הכתבים. "בממונה על השכר התעקשו שהשכר יהיה כולל, ללא תוספות על שעות נוספות, שעות עבודה בלילה ושבתות. נציגות העובדים הסכימה לשכר כולל מתוך הבנה שמתכונת תשלום כזו מתאימה לתפקיד של כתבים שאכן עובדים מסביב לשעון, אבל על עבודה בשבת כן התעקשנו, והיה לנו חשוב שזה ישולם בנפרד כדי למנוע מצבים של ניצול לרעה, ומכיוון שעבודה בשבת זה בכל זאת אירוע מיוחד שחשוב לייצר מנגנונים מובנים להגבלתו.
"למרות חודשים ארוכים ביותר של משא ומתן, ההסכם הזה בסופו של דבר פשוט לא נחתם, וחבל, כי הוא כן יכול היה להביא לעובדי התאגיד קצת נחת. ההסכם כלל גם פרק בסיסי של ביטחון תעסוקתי לכלל העובדים (לא רק כתבים) שהוא לא כל מה שאנחנו רוצים, אבל לפחות התחלה".
"צמצום משמעותי באוטונומיה של הצדדים ליחסי העבודה"
"מה שהממונה על השכר עושה היום זה 'לשטח' את הסכמי העבודה במגזר הציבורי, פועל לנסות ולצמצם את השונות ביניהם. לעשות כל הזמן השוואות, לא לאשר מודלים ופתרונות חדשים שמוצעים בהסכמים", מסבירה סבוראי. "הבעיה בזה היא שזה מצמצם משמעותית את האוטונומיה של הצדדים ליחסי העבודה, וזו התערבות בוטה של הרשות המבצעת במשהו שהרשות המחוקקת בחרה שלא להתערב בו".
כאמור, הבעיה המרכזית עם עודף מעורבות של הממונה היא הפגיעה באוטונומיה של הצדדים. האוטונומיה הזו עומדת ביסוד משפט העבודה הקיבוצי בישראל, ומבקשת להשתית את היחסים הקיבוציים על הסכמות משותפות ההולמות את צורכי מקום העבודה הספציפי: עובדים ומעסיקים.
כך למשל, לעובד היי-טק יש צרכים אחרים מאשר לעובד רכבת או נמל. עבורו, הסדרת העבודה מרחוק היא נושא משמעותי, בעוד שלעובדי הרכבת או הנמל הסוגייה הזו אינה רלבנטית. בנוסף, למעסיקים שונים יש דברים שונים שחשובים להם. לאחד חשוב שיוכל לאייש משרות במכרזים פתוחים (לא פנימיים), ולאחר חשוב לנייד עובדים בקלות בין מחלקות או בין אזורים גיאוגרפיים. לדברי סבוראי, "המחוקק הסמיך בחוק הסכמים קיבוציים את ארגון העובדים ואת המעסיק לדון בדברים הללו, ולהגיע להסכמות שהולמות את הצרכים שלהם, ולא אמר מילה על הממונה על השכר".
"לכאורה זה רעיון יפה שיש אנשים חכמים ומוכשרים שיסדירו את יחסי העבודה במגזר הציבורי באופן רוחבי", אומרת סבוראי, "אלא שבפועל, בשטח, זה מפריע ליחסי העבודה וזה גם לא נכון מקצועית. במשא ומתן יש נתינה ולקיחה. כשהמעסיק יושב מול נציגות העובדים הרלוונטית, הם עושים את ה'תן וקח' (טרייד אוף) שטוב להם.
"לפעמים יעדיפו להגדיל את הביטחון תעסוקתי ולתת פחות זכויות כלכליות, ולפעמים הפוך. זה תלוי בענף, בוותק המקצועי של העובדים, בשאלה אם זה הסכם קיבוצי ראשון או לא, ובעוד לא מעט פרמטרים. כשעושים בנצ'מארק אחיד, פוגעים גם ביכולת של המעסיקים לעשות את הטרייד אוף הזה, ולהתאים את ההסכמים לצרכים הספציפיים של מקום העבודה".
התוצאה, מוסיפה סבוראי, יכולה להיות התמשכות מיותרת של המשאים והמתנים, שעשויה גם להחריף לסכסוכי עבודה ואף שביתות. "כך למשל, למיטב הבנתי, הסכסוכים בנמל אשדוד התעוררו בין היתר נוכח התמשכות המשא ומתן על הסכם הרפורמה, שהיתה פועל יוצא, בין היתר, של מעורבות אינטנסיבית של הממונה".
"לבחון האם האגף עדיין פועל בהתאם לסמכויות שהוגדרו לו"
אגף הממונה על השכר במשרד הוקם ב-1985 מכוח חוק יסודות התקציב שהסמיך אותו לבחון ואף לבטל הסכמי עבודה במגזר הציבורי שחורגים ממדיניות השכר הממשלתית. תחום המנדט שלו נוגע לעובדי המדינה, ולכלל הגופים הציבוריים שאינם משויכים לממשלה – רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות, תאגידי בריאות, מוסדות אקדמיים, מועצות דתיות. לדברי סבוראי, זהו מוסד ייחודי לישראל שאינו קיים במדינות אחרות בעולם.
מטרתו הראשונית של האגף כפי שהוגדרה בחוק הייתה מניעת חריגות שכר במגזר הציבורי, על רקע הגרעונות של הגופים הציבוריים באותה התקופה. אלא שהיום היא סבורה שלאור ההתנהלות וההתעצמות של המוסד, נכון יהיה לבחון אם אגף הממונה על השכר פועל עדיין בהתאם למטרות שייעד לו המחוקק.
לדבריה, לאורך השנים בתי הדין לעבודה נטו לתת לממונה חופש פעולה רחב, ונמנעו מלהתערב בהחלטותיו. עם זאת, שלושה פסקי דין מהעשור האחרון חרגו מהמדיניות הזו: אחד מהם הוא פסק דין בעניין עובדי הביטוח הלאומי מ-2012, שקבע שהממונה על השכר אינו מוסמך להתערב בנהלי העבודה במקום העבודה, מכיוון שאין המדובר בחריגות שכר ומוטת סמכויותיו אינה משתרעת על נהלי עבודה. שני פסקי דין חשובים נוספים עוסקים בנתבים בנמלים (2013) ובעניין בית החולים הדסה (2019).
סבוראי מציינת שהנושא כמעט לא נבחן באקדמיה, למעט בהערת שוליים במאמר של פרופ' מרדכי מירוני, ועוד הערה קצרצרה במאמר של השופט יצחק אליאסוף. בעתיד, סבוראי מקווה שנושא מעמדו של הממונה על השכר ייבחן יותר לעומק, הן באקדמיה והן בבתי הדין לעבודה, במטרה לבחון מחדש ולקבוע בצורה מדויקת יותר את האיזון הנכון בין כוחו של הממונה לבין האוטונומיה של הצדדים.
"אפשר למשל להציע שמעורבותו של הממונה תהיה בקביעת גודל עוגת התקציב השלמה ולא בקביעת פרטי ההסכמים הקיבוציים, או שהמעורבות לא תהיה בפרקים ארגוניים", מציעה סבוראי, "או להבחין בין סמכויותיו בהתייחס לגופים גרעוניים לעומת גופים שאינם גרעוניים".
