בשבוע שעבר התבטא יו"ר הכנסת החדש, מיקי לוי, נגד חוק ההסדרים הגדול שאושר בממשלה. "רפורמות שלא קשורות לתקציב פשוט לא צריכות להיות חלק מחוק ההסדרים. הממשלה מוזמנת להביא את אותן רפורמות בדרך המלך, כלומר כחוקים נפרדים. אני מתכוון להילחם על זה. אני לא אוותר על כבודה של הכנסת." אמר לוי.

הביקורת של ח"כ לוי צודקת. מטרתו של חוק ההסדרים היא אינה להיות 'סופר טנקר' של רפורמות שחוצה את מפתן הכנסת, אלא תיקוני החקיקה המחויבים כדי לאשר את התקציב. אם עמידה ביעדי ההכנסה דורשת מס חדש, חוק ההסדרים יכול להיות המקום להעביר אותו. אם במשרד האוצר מעוניינים לקדם רפורמה, ראוי שיעשו זאת כמו כל משרד אחר, על ידי הצעת חוק שתובא לאישור הממשלה ותקודם במסלול החקיקה הרגיל.

כאן המקום לעשות אבחנה חשובה: כל רפורמה גדולה נוגעת באופן כזה או אחר בתקציב, כמו כמעט כל צעד עליו מחליטה הממשלה. עם זאת, יש פער גדול בין רפורמה בעלת השפעה כלכלית, לבין כזו שמטרתה המרכזית היא עמידה ביעדים התקציביים של הממשלה. את הראשונות ראוי, ללא קשר לטיבן, לפצל לחקיקה נפרדת שתאפשר לכנסת לקיים עליהם דיון בלי חרב התקציב על הצוואר.

קשר מזערי לתקציב המדינה

על פי ההצעה שאושרה בממשלה, חוק ההסדרים מכיל שורה ארוכה של רפורמות בעלות השלכות גדולות וארוכות טווח למשק הישראלי. לרבות מהן אין קשר לתקציב בכלל, או שהקשר שלהן לתקציב רופף ביותר.

לדוגמה, הרפורמה לביטול מנגנון האג"ח המיועדות, והחלפתו בביטוח תשואה בעבור החוסכים. מדובר ברפורמה שתבטל מנגנון שקיים כמעט מאז קום המדינה, ומהווה אחד הבסיסים של שוק הפנסיה, וכתוצאה מכך של שוק ההון הישראלי בכלל. במקום המנגנון הזה יהיה 'ביטוח תשואה', בו הממשלה מבטחת חלק מהתיק הפנסיוני.

אין קשר בין ביטול מנגנון זה לבין התקציב הקרוב. סדרת אג"ח מיועדות מונפקת ל-15 שנה, כך שהשינוי, שערכו הכולל מוערך בחסכון של 7 מיליארד שקלים בתשלומי ריבית, יכנס לתוקף בהדרגה תוך כמה שנים. בלי קשר לדיון האם מדובר במהלך נכון, ניתן אפשר לדון ברפורמה במהלך שנת 2022 ולחוקק אותה באופן נפרד מבלי לפגוע ביכולתה של הממשלה להעמיד תקציב.

דוגמה נוספת היא רשות הרגולציה, הקמת רשות חדשה שתפקח על הגופים שעוסקים באסדרה, ותקבל סמכויות מרחיקות לכת לפסול רגולציה חדשה. מובן שלאורך טווח יש לרגולציה השלכות כלכליות, אבל אלה אינן משתקפות בתקציב הקרוב, וכלל אינן ודאיות. הקמת הרשות לא קשורה ליכולת לאשר את התקציב.

ישנם כאמור גם צעדים שיש להם השלכות תקציביות, אבל הם אינם נדרשים כדי לאשר את התקציב. תכנית הקמת המטרו לדוגמה, היא תכנית ענקית עם משמעויות תקציביות גדולות, שראוי לקיים עליה דיון רציני. זה נכון שיש אינטרס ציבורי בקידומה המהיר, אבל זה לא חייב להיעשות דווקא דרך חוק ההסדרים.

גם לרפורמה בייבוא ולרפורמה בחקלאות יש השלכות תקציביות, אבל הן אינן נובעות מהתקציב, ובהחלט לא הכרחיות לאישורו. מטרת שני המהלכים היא לשנות את מבנה המשק הישראלי, מתוך טענה שהדבר יוזיל את יוקר המחיה. מבלי להיכנס לדיון המתקיים סביב הרפורמות, יוקר המחייה הוא אומנם חשוב, אבל הוא אינו חלק מהתקציב. התקציב יכול לעבור במלואו בלי שתי רפורמות אלה בלי שום בעיה.

דוגמה גבולית יותר היא המיסוי על משקאות קלים וחד"פ. מצד אחד הם מסים שנכנסים לתחשיב הכנסות המדינה, אבל מנכ"ל משרד האוצר רם בלינקוב בעצמו אמר שמדובר בצעדים "שמטרתם לשנות התנהגות" בלי השפעה גדולה על התקציב. ביחד, שני הצעדים האלו צפויים להניב עוד כ-1.1 מיליארד שקלים בשנה, לא סכום משמעותי כפי שמנכ"ל משרד האוצר בעצמו אומר. למרות שמדובר במסים, נכון היה לאשר אותם בהליך חקיקה רגיל, ולאפשר דיון ציבורי סביר בנושא.

אלו רק כמה דוגמאות, מתוך חוק הסדרים ענק שצפוי להיות יותר מ-300 עמודים. אם יו"ר הכנסת מיקי לוי מתכוון לעמוד בהצהרותיו, צפויה לו עבודה משמעותית.