מדי כמה זמן עולה בפוליטיקה הישראלית הרעיון ה"מקורי" של הפיכת קצבאות אוניברסליות, כמו קצבת ילדים וזקנה, לקצבאות סלקטיביות. כלומר, כאלו המבוססות על מבחני הכנסה. במלים אחרות, הזכאות תהיה תלויה בכך שאדם המבקש קצבה גם יחשוף את הכנסותיו (ולעתים גם נכסים אחרים) בפני חוקרי המוסד לביטוח לאומי ואלו יחליטו האם הכנסותיו נמוכות מספיק על מנת לזכותו בקצבה. המטרה של יוזמי הרעיון היא למקד את הקצבאות באוכלוסיה הזקוקה להן ביותר- העניים, ולעיתים גם מעמד הביניים- ועל ידי כך להפוך את הקצבאות ליותר אפקטיביות בצמצום עוני ואי השוויון. ה"רובין הוד" הנוכחי הוא יו"ר ועדת העבודה, הרווחה והבריאות ח"כ אלי אלאלוף (כולנו), שהחליט על הקמת ועדה שתבחן את הנושא.

יו"ר ועדת העבודה והרווחה של הכנסת – אלי אלאלוף (צילום: יונתן זינדל / פלאש 90).

מה בעצם רע בקצבה שלא מכסה את העשירונים העליונים ואף הבינוניים? מדוע שלא נפעל כמו רובין הוד וניקח את כספי הקצבאות שכולנו מממנים, ונמקד אותן היכן שצריך? האם הדבר לא יאפשר לנו לממש את אחת המטרות המרכזיות של מדינת הרווחה: צמצום העוני ואי השוויון? מבט מעמיק יותר, כזה העושה שימוש בניסיונות של מדינות אחרות, מראה לנו שהמציאות קצת פחות ורודה וכי שימוש יתר בקצבאות סלקטיביות טומן בחובו בעיות לא מעטות.

דווקא מדינות "רובין הודיות", אשר נטו לספק קצבאות הממוקדות באוכלוסיות החלשות, מתאפיינות בשיעורי עוני ואי שוויון גבוהים

בעיה ראשונה, היא בעיה של מיצוי זכויות. כאשר אנשים הזכאים לקצבה לא מגיעים, מסיבה זו אחרת, לתבוע אותה ולקבלה. כשבאים לחקור את הגורמים לכך מגלים במהרה שאחד המשתנים הבולטים ביותר המסבירים אי מיצוי הוא אופיה של הקצבה, ובעיקר האם היא סלקטיבית או אוניברסלית. קצבה סלקטיבית, כלומר כזו המבוססת על מבחני הכנסה, נוטה לשיעורי מיצוי נמוכים מאוד, בעוד שקצבה אוניברסלית, גם אם לא מוענקת באופן אוטומטי, נוטה לשיעורי מיצוי כמעט מלאים. מתברר שעמידה בדרישה של חשיפת הכנסותיו של אדם בפני פקידים נתפסת בידי רבים כדרישה משפילה ועל כן הכנסת אלמנט של מבחני הכנסה בקצבאות האוניברסליות, כגון קצבת ילדים, תגרום לאי מיצוי של קצבה זו גם בקרב אוכלוסייה המוגדרת כזקוקה לה.

בעיה נוספת, וברורה מאליה, זו ביורוקרטיה ובזבוז משאבים. בשונה מהחיים ביער שרווד, כדי להיות רובין הוד בישראל המודרנית אנחנו צריכים להשקיע הרבה מאוד משאבים שכל תכליתם הוא לברור את המוץ מן התבן. בין השאר, מדובר על עריכת מבחני הכנסה (ולרוב גם מבחני אמצעים הכוללים הכנסה מדיור ומהון) ועל עריכת חקירות אקראיות שמטרתן לבדוק זיופים במבחנים אלו. בפועל, כאשר ביד אחת אנחנו מנסים למקד את הקצבאות רק באוכלוסיות הזקוקות להן, ביד השנייה אנחנו מגדילים משמעותית את עלות הפעלת אותן קצבאות על חשבון האוכלוסיות הזקוקות להן.

ואם כבר בביורוקרטיה ומבחני אמצעים עסקינן, אחת הבעיות הקשות ביותר עם קצבאות סלקטיביות היא הסטיגמה הנלווית להן. הדרישה לחשוף את כישלוננו בשוק העבודה, להמציא טופסלוגיה שלמה הממחישה כישלון זה, והעובדה שאנחנו עושים כל זאת במשותף עם אוכלוסיה שבעיננו אף היא נחשבת ככישלון, הופכת את תהליך מיצוי הזכויות של קצבאות סלקטיביות לתהליך סטיגמתי ולעתים אף משפיל. סטיגמות והשפלה אלו יתעצמו ככל שנגביר את הסלקטיביות של הקצבה ונקשיח את מבחני האמצעים לקבלתה.

הוצאת אוכלוסיות חזקות מתוך קצבאות הביטוח הלאומי תגרום להן לאבד עניין בקצבאות אלו, מה שיוביל עם הזמן לצמצום התמיכה הפוליטית בהן ומטבע הדברים גם לצמצומן.

הכנסת מבחני הכנסה כתנאי לקבלת קצבאות מייצרות גם תמריץ שלילי לעבודה, ואם מדובר בקצבאות המיועדות לעניים ביותר, אז גם ליצירת "מלכודת עוני". שכן, אם נעניק קצבאות רק למי שלא חורג מרף הכנסה מסוים, אנחנו דוחפים את האוכלוסייה מתחת לרף זה, ואם הרף הוא נמוך מאוד, אזי אנחנו דוחפים אותה להישאר ענייה. אנחנו יוצרים מצב שבו יהיו אנשים שישקלו להמשיך לקבל את הקצבה על פני השתלבות בשוק העבודה, במיוחד אם הסיכויים שלהם למצוא עבודה ולהשתכר בכבוד קטנים ובמקביל הפסד הקצבה יהיה משמעותי.

אבל הבעיה המרכזית, המעניינת ואולי החמקמקה ביותר היא העובדה כי "שירותים לעניים" הופכים במהרה ל"שירותים עניים". הוצאת אוכלוסיות חזקות מתוך קצבאות הביטוח הלאומי תגרום להן לאבד עניין בקצבאות אלו, מה שיוביל עם הזמן לצמצום התמיכה הפוליטית בהן ומטבע הדברים גם לצמצומן. מי שרוצה דוגמה לכך שיסתכל על מערכת החינוך הציבורית ועל השינויים שחלים בה בשנים האחרונות בעקבות מנוסתו של מעמד הביניים ממערכת זו.

מי שילדיו גדולים, מוזמן לקבל המחשה באמצעות מערכת הבריאות הציבורית, והאופן בו היא הושפעה מפריחתם של הביטוחים הפרטיים המשלימים. אם אנחנו לוקחים בחשבון שהכנסת מרכיב של סלקטיביות לתוך קצבה כמו קצבת ילדים, ישאיר בה בעיקר חרדים וערבים, אוכלוסיות שהן לא רק עניות אלא גם נחשבות (שלא בצדק) כ"פרזיטיות" בעיני מעמד הביניים הישראלי, הרי שלא קשה לשער מה תהיה מידת תמיכתם של האחרונים בקצבה זו במידה וכוונותיו של ח"כ אלאלוף יתממשו. המחשה לכך הייתה לנו בתחילת שנות האלפיים, עם חקיקת "חוק הלפרט" שהפר את האיזון העדין באמצעות הגדלה לא פרופורציונלית של קצבת הילדים לילד חמישי ומעלה. חוק זה צמצם מטבע הדברים את תמיכתו של מעמד הביניים (החילוני) בקצבאות ילדים, תמיכה שעד היום נשארה נמוכה.

דרך אגב, מי שמכיר את ההיסטוריה של מדינת הרווחה המודרנית החשיבות של מעמד הביניים לא באה לו בהפתעה, שכן מדינות רווחה מפותחות, כאלו המצליחות לממש מטרות של צדק חברתי, הן לעתים קרובות תוצר של קואליציה בין מעמדית. אם ניקח את שבדיה כדוגמה בולטת, הרי שמדינת הרווחה השבדית היא תוצר של קואליציה היסטורית, תחילה בין הפועלים לחקלאים, ובהמשך בין השכירים למעמד הביניים. העובדה כי גם למעמד הביניים יש עניין בשירותי מדינת הרווחה הופך אותו לתומך מרכזי שלה.

ביד אחת אנחנו מנסים למקד את הקצבאות רק באוכלוסיות הזקוקות להן, ביד השנייה אנחנו מגדילים משמעותית את עלות הפעלת אותן קצבאות על חשבון האוכלוסיות הזקוקות להן

העובדה כי "שירות לעניים" הופך במהרה ל"שירות עני", וכן שאר הבעיות שהוצגו לעיל, מאפשרות לנו גם להבין את אחד הפרדוקסים המפורסמים ביותר בחקר מדינת הרווחה: "הפרדוקס החלוקתי" (paradox of redistribution). מקור שמו של פרדוקס זה הוא במחקר של שניים מהחוקרים המובילים בתחום, יואקים פלמה ווולטר קורפי, שמצאו כי באופן מפתיע ופרדוקסלי דווקא מדינות "רובין הודיות", אשר נטו לספק קצבאות הממוקדות באוכלוסיות החלשות, מתאפיינות בשיעורי עוני ואי שוויון גבוהים, וזאת ביחס למדינות רווחה אוניברסליות, אשר מערכת הקצבאות שלהן שימשה את כלל האוכלוסייה. אם המטרה של ח"כ אלאלוף היא לצמצם עוני ואי שוויון, אז לפחות לפי הנתונים הבינלאומיים הוא יורה את החץ לכיוון הלא נכון.

רוני הולר הוא מרצה בבית הספר לעבודה סוציאלית ולרווחה חברתית ע"ש ברוואלד באוניברסיטה העברית