מתווה הגז השיג את מרבית מטרותיו בתחום קידום פיתוח מאגרי גז והתחרות בין המחזיקים, אך תרם להפחתת הכנסות המדינה מהגז – כך קבוע מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, בדו"ח שפורסם היום (שלישי).

לפי הדו"ח, הסכום שנצבר בקרן העושר מרווחי הגז עמד על 747 מיליון שקלים ביוני 2021, לעומת תחזית בנק ישראל ב-2013 שסכום זה יעמוד על 1.47 מיליארד שקלים. אנגלמן מצביע על הטבות לבעלי המאגרים ואי חסימת פרצות בחוק, שמפחיתים את התשלום למדינה, ועל היעדר פיקוח שמנע את הוזלת מחיר החשמל לאזרחים.

"ניתן ללמוד שהושגו חלק מהמטרות שלשמן גובש מתווה הגז", קובע המבקר בדו"ח, "פותחו שלושה מאגרי גז, ובשנת 2022 צפויות לפעול שלוש כניסות נפרדות המחוברות למערכת הגז הארצית. זאת ועוד, ההחזקה הצולבת של המפעיל במאגרי 'תמר' ו'לוויתן' צומצמה למתחייב במתווה, ומפעיל נוסף יתחיל לספק גז למשק. בכך תקטן הריכוזיות ותשתפר במידה רבה היתירות במשק הגז."

המבקר מציין שבשנים האחרונות גדלה צריכת הגז במשק המקומי, וצפויה להיווצר תחרות נוספת בענף עם תחילת הזרמת הגז מהמאגרים 'כריש' ו'תנין' והפעלת ה'מכר בנפרד' ממאגר 'תמר'. כמו כן, נחתמו חוזי ייצוא גז למדינות סמוכות בהיקפים של מיליארדי דולרים, ושופר מעמדה האסטרטגי של מדינת ישראל באזור.

דרכי חיבור מאגרי הגז למערכת הגז הארצית, לאחר החתימה על מתווה הגז ועד תום מועד הביקורת של מבקר המדינה (מועד תום החיבורים הצפוי בשנת 2022) (מתוך דו"ח מבקר המדינה, המקור: נךוני משרד האנרגיה)

מתווה הגז משנת 2015 הוא סדרה של הסדרי חקיקה המחריגים את חברות הגז מתחולה של 5 חוקים קיימים, ובעיקר מתירים אחזקה מונופוליסטית של דלק ונובל במאגרי הגז תמר ולוויתן כמו גם הרחבת הטבות המיסוי עליהם. במסגרת המתווה הוטלו עליהן גם חובות, כמו מכירת מאגרים קטנים, מכירת נתחים מאחזקותיהם במאגר תמר לצד ג' ומנגנון הדומה לפיקוח מחירים על חוזים חדשים.

הפגנה נגד מתווה הגז, פברואר 2016. צילום: פלאש 90

כנגד המתווה התקיימה מחאה ציבורית, שטענה שהוא מבטא כניעה של הממשלה בפני בעלי הון מקומיים וזרים, אשר ימשיכו לשלוט בפועל במשאבי הגז, השייכים פורמלית לציבור הישראלי. הממשלה טענה כי המתווה היה הכרחי על מנת שחברות הגז יבצעו השקעות נדרשות ויביאו את ישראל למשק גז בעל אספקה יציבה ובעלת יתירות, יחלישו את מונופול הגז וישמרו על מחירים סבירים.

741 מיליון שקלים במקום 1.4 מיליארד

לצד ההישגים, מציין המבקר שורת סוגיות שלא טופלו כראוי. "עדיין קיימות החזקות צולבות בין מיזמי הגז, ויש מפעיל אחד לשני מאגרים גדולים, מה שעלול להביא לכדי פגיעה בסעיפי חוק התחרות שלא קיבלו פטור במסגרת מתווה הגז."

בנוסף מציין המבקר שבתקופת הביניים מיום גיבוש מתווה הגז ועד למועד שבו החל המחזיק בזכויות מאגר 'כריש' ו'תנין' לחתום על חוזים לאספקת גז (נובמבר 2018), היו מחירי הגז בישראל גבוהים מהמחירים המקובלים בתום מועד הביקורת. נוכח ההקלות שניתנו למיזמי הגז במתווה הגז, ירידת מחירי הגז והימשכות התהליכים עד שהמאגרים הוכרזו כתגליות, הצטבר – נכון ליוני 2021 – סכום של 741 מיליון שקלים (474 מיליון שקלים בשנת 2019) בקרן העושר, למול תחזית בנק ישראל שנמסרה בשנת 2013 אשר הניחה הצטברות של כ-1.7 מיליארד שקלים עד תום שנת 2020".

המבקר מונה מספר סוגיות הדורשות טיפול משופר במשק הגז, שלא טופלו כיאות או בכלל במתווה הגז:

פיתוח תמר דרום מערב מתעכב

פיתוח מאגר זה עוכב בשל גלישתו הפיזית לרשיון החיפוש 'ערן', שהוחרם על ידי המדינה בשל אי מימוש. גם שנתיים לאחר הסכם גישור, עדיין מתקיים מו"מ בין המדינה לבעלי 'תמר' לגבי האופן בו ימומשו זכויות מדינת ישראל בחלקה היחסי ברשיון זה, בו אמורים להימצא כ-30BCM של גז, השקולים לכשנתיים וחצי עד 3 שנים של צריכת הגז בישראל, בהיקף הצריכה הנוכחי.

בחינת מיסוי הגז לא כללה השוואה לעולם

המבקר העיר כי ועדת אדירי לעדכון מדיניות הגז לא עסקה בבחינה בינלאומית של סוגיית מיסוי הגז, והשוואת נתח המדינה בהכנסות וברווחים לעומת מדינות אחרות.

היעדר פיקוח מנע הפחתה נוספת במחיר החשמל

המבקר מצא כי מאז כניסת מאגר לוויתן לפעולה הצליחה חברת החשמל להפחית את עלויות רכש הגז הדרוש לה מהמאגרים ב-600 עד 704 מיליון שקלים, אך מציין כי למדינה לא הייתה עמדה ברורה בזמן לגבי שיטות המיקוח של בעלי המאגרים, שעשויות להיחשב כאנטי תחרותיות ובלתי חוקיות.

כך למשל, רשות התחרות הגיבה לעיסקה בדיעבד ובאיחור. וכתוצאה מכך נהנו בעלי לוויתן ממונופול על הרכש המשני של הגז לחברת החשמל, מה שהגביל את החיסכון של חברת החשמל בשנת 2020. ההזדמנות לרכוש גז מיובא נוזלי במחירי רצפה, הודות לצניחה בביקושים לגז בתחילת מגפת הקורונה, חסכה כ-145 מליון שקלים, אך הייתה יכולה לחסוך עוד יותר, ללא סעיף כובל בהסכם בין חברת החשמל ללוויתן.

בסיכומו של דבר, המבקר מצא כי מתווה הגז אפשר להוזיל את תעריף החשמל לאזרחים בשל ירידת מחיר הגז, אך לו היה מלווה בפיקוח ואכיפה נמרצים יותר, הרי שפוטנציאל החיסכון לציבור היה גדול יותר.

בעלי המאגרים הרוויחו מדיווח חלקי ופרשנויות יצירתיות של משרד האנרגיה

המבקר מצא ליקויים במסירת המידע המלא ממשרד האנרגיה, אשר עשויים להקשות על רשות המסים לגבות את מלוא שומת המס המגיעות למדינה.

כמוכן, ציין המבקר כי הכנסות המדינה מגז פחתו בשל הטבות למאגרי הגז שניתנו במתווה הגז וכן בשל "פרשנויות יצירתיות" שנקט משרד האנרגיה לטובת בעלי המאגרים, כמו דחיית תאריך ההכרה בתגלית 'לוויתן' משנת 2010 בו התגלה לשנת 2014, תקופה בה הוציאו מחזיקי המאגר מאות מליוני שקלים שהוכרו כחלק מתקופת החיפושים.

משרד האנרגיה: "היציבות הישראלית בתחום האנרגיה היא תוצאה של המתווה"

ממשרד האנרגיה נמסר בתגובה: "בחודש האחרון מתרחשת סערה בשווקי האנרגיה מחירי הגז הטבעי והפחם עולים בצורה משמעותית, וישנן מדינות מערביות המתקשות לספק את צרכי האנרגיה שלהן, חלקן חוזרות לשרוף פחם ומחירי החשמל עולים. על רקע סערה זו ראוי להביט על היציבות הישראלית בתחום האנרגיה שהיא אך ורק התוצאה מיישום מוצלח של מתווה הגז הטבעי.

"מתווה הגז הטבעי שמסתיים השנה השיג את יעדיו, כשהצליח לייצר תחרות במשק הגז הטבעי, והמחיר בישראל נמוך משמעותית בוודאי ביחס למחירים היקרים שמשלמות מדינות באירופה.

"המשרד רואה חשיבות עליונה בגביית הכנסות המדינה ומקפיד לעשות זאת בתחום התמלוגים עליהם הוא אמון, המשרד היה נכון בעבר ויהיה נכון בעתיד להעביר כל מידע שיתבקש. מתווה הגז חילץ את ישראל מהעיכוב בפיתוח שדות הגז עיכוב שבגינו לא נכנסו הכנסות המדינה ממיסים.

"המתווה, שאפשר לישראל לפתח את מאגרי הגז הטבעי תוך פירוק המונופול, הביא לכך שעם חיבורו הצפוי של מאגר כריש במהלך 2022, יהיו למדינה שלושה מאגרי גז טבעי נפרדים המחוברים למשק המקומי באמצעות שלוש מערכות הפקה נפרדות ובלתי תלויות, מה שמבטיח למשק הישראלי יתירות רבה מעבר לצריכה השנתית ובמקביל, מפחית דרמטית את השימוש בדלקים מזהמים יותר, כגון פחם וסולר. מעבר לכך, כל הליקויים שנמצאו והינם באחריות המשרד יטופלו."

מרשות המסים נמסר בתגובה: "מקדם ההיטל ורווחי הגז מבוקרים על פי כללי הליכי השומה שנקבעו בחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע. הליכים אלו דומים בעיקרם להליכי השומה שבפקודת מס הכנסה. בנוסף, סמכות פקיד השומה לקבלת מידע ממשרד האנרגיה נקבעה בסעיף 43 לחוק. יחד עם זאת, רשות המסים תבחן שיתוף פעולה עם משרד האנרגיה לקביעת דיווח אחיד ככל שניתן לשני הגופים על מנת להפחית בירוקרטיה, לייעל את תהליך בקרת החלק בהכנסות המגיע למדינה ולמנוע טעויות ופרצות."