קבוצה של כלכלנים וחוקרים באוניברסיטה העברית פיתחה מודל ממוחשב, שיכול להעריך את ההשלכות של כל צעד בתחום החקלאות ברזולוציה גבוהה, ובדיוק רב יחסית. למרות שהוצע לממשלת ישראל, היא לא עשתה בו שימוש כשהחליטה לקדם את הרפורמה הדרמטית של הורדת המכסים.

לפי מחקר חדש, שמפרסם מכון יסודות, החלטה זו משקפת כשל מדיניות קבוע: מדינת ישראל לא בודקת באופן מבוסס נתונים החלטות גדולות על מדיניות הסחר שלה, ולא בוחנת בדיעבד איך השפיעו החלטות קודמות. בשונה מהחלטות רגולציה אחרות, לרפורמות סחר לא נדרשת הערכת עלויות והשלכות כלכליות (RIA).

המחקר, שנערך על ידי פרופ' ישראל פינקשלטיין, מנהל המרכז למחקר כלכלה חקלאית באוניברסיטה העברית, סוקר את ה"רפורמה הזוחלת", שנעשתה במכסים בחקלאות ב-20 השנים האחרונות, במסגרתה ירדה ההגנה על תוצרת מקומית. צעדים אלה נעשו ללא תכנית סדורה, וללא בחינה של השלכות התכנית על כלל המשק, ואפילו לא על המחיר לצרכן.

"במחלקה לכלכלה חקלאית", מספר פינקלשטיין, "יש קבוצה של חוקרים שמזה עשור מטפחים יחד עם חטיבת המחקר של משרד החקלאות מודל של החקלאות בארץ. את הפרויקט התחיל פרופ' עדו קן".

שר האוצר אביגדור ליברמן ושר החקלאות עודד פורר מציגים את הרפורמה בחקלאות במסיבת עיתונאים (צילום: יונתן זינדל / פלאש90)

איך זה עובד?
"למודל מוזנים כל הנתונים, בעיקר מהלמ"ס וממשרד החקלאות, ונתוני ביקוש ומחירים מחברת סטורנקסט. נכנסים אליו גם משתנים כמו מחיר המים, המכסים וכו'. אם אתה משנה משהו במודל, אתה יכול לקבל תחזית איך זה ישפיע על כל שאר המשתנים: רווחי החקלאים, מחירים, שטחי גידול, היחס בין הפריפריה והמרכז, אילו גידולים יהיו ועוד".

והמודל מדייק?
"אנחנו לא מתיימרים להיות נביאים, אבל זה כלי שמשתמש במתודולוגיה המתקדמת ביותר כדי לערוך תחזיות כמותיות. בבדיקות שערכנו בדיעבד הוא קולע. גם אם לא בכל הפרטים, הוא יודע לייצר תחזיות. הרעיון היה שיהיה בידי הממשלה כלי אובייקטיבי שיתיישרו סביבו".

איך התייחסו לזה בממשלה?
"הגענו עד לפגישה עם אנשי האוצר ואנשי משרד החקלאות. אנשי האוצר נטו לקבל את המודל, אבל בסוף אנשי משרד החקלאות היססו וזה לא יצא לפועל".

לדברי פינקלשטיין מדובר בבעיית מדיניות רחבה. "תלמידה שלי פעם כתבה עבודה על השפעת רפורמה במערכת הייצור החקלאית, וזכתה בפרס של משרד האוצר. בטקס, בכיר במשרד הודה בצורה מפורשת שמעטים המקרים בהם הם בוחנים רפורמה בצורה כזו לפני או אחרי".

אז מה לדעתך מנחה אותם בקבלת החלטות?
"בדרך כלל יושב צוות מומחים והם נותנים את דעתם. אני לא מזלזל בהערכות, אבל כשאני יורד לפרטים, אי אפשר לתת הערכה כמותית בלי כל הנתונים. זה מאד לא מדויק ולא מסודר.

"הרעיון במחקר שערכנו עכשיו רחב יותר. כלי דומה צריך להיות מפותח על ידי כל משרדי הממשלה שעוסקים בענפי הכלכלה. צריך מומחה או שניים בכל משרד שיעסקו בזה. וכך, לפני החלטה אתה יכול לעשות הרצות, ולהתכונן לשינויים צפויים".

פרופסור ישראל פינקלשטיין (צילום: מכון יסודות)

"למרות הורדת המכסים המחירים עלו"

לפי הנתונים שמוצגים במחקר, במהלך שני העשורים האחרונים ירדו המכסים ב-50%, הצמיחה בייצור החקלאי והפריון עמדו על אפס; ובעשור האחרון, למרות הורדת המכסים, מחירי הפירות והירקות עלו ב-20%.

"אחרי כל הרפורמות והורדות המכסים", אומר פינקלשטיין, "המחיר לצרכן לא ירד והתצרוכת לנפש של פירות וירקות קטנה יותר. ההפך ממה שרצו שיקרה".

יהיו מי שיטענו שהסיבה היא שלא הורידו מספיק מכסים.
"זו יכולה להיות מסקנה, אבל כן הייתה הורדת מכסים משמעותית, והיו לכך כל מיני השלכות על הפרודוקטיביות של החקלאים בישראל. אחרי עשורים שהחקלאות הובילה את הצמיחה הטכנולוגית, ועלתה אפילו על התקשורת, היה קיפאון, ואפילו הרעה, ברמה הטכנולוגית. לא חידשו מכונות, לא הטמיעו טכנולוגיה.

"החקלאים צריכים גם להגיב כל שנה לשינויים ברגולציה החקלאית. יחד עם התנודות במחיר, חקלאים עומדים כיום בפני סכנות וחוסר ודאות ברמה של שוק ההון. הם מפחדים להשקיע, להתחיל גידולים חדשים או לשפר את הטכנולוגיה. אלה גרמו לכך שהחקלאות בארץ מייצרת פחות. באותו שטח, ובאותם תנאים, הפריון של החקלאות ירד. זה הביא לירידה ברווחיות, הייצור מצטמצם והמחירים עולים".

אז החקלאות היא לא משוואה בשני נעלמים – אם מורידים מכסים המחירים יורדים?
"במבוא לכלכלה, מה שמכונה לפעמים 'הכלכלה של ארץ עוץ', אומרים שמצב של תחרות משוכללת, אם אתה מוריד מכסים, אז קרוב לוודאי שהמחירים ירדו לרמת המחירים הבינלאומיים. הרבה מחקרים מראים שסחר חופשי גורם לצמיחה כלכלית. אבל המציאות לפעמים מורכבת יותר. צריך שיהיה פער מחיר משמעותי כדי שזה יורגש, וכנראה שהשווקים לא תחרותיים בצורה מושלמת.

"כדי שתהנה מהוזלה אמתית, צריך שהמחירים יהיו גבוהים באופן מהותי. כל הבדיקות שנערכו עד כה בצורה מסודרת מראות שמחיר הפירות והירקות בארץ נמוך ב-OECD. פערים יש יותר בענף הפטם והביצים, לא בענפי הצומח".

מה קרה כשהרצתם את הכלי על הרפורמה הנוכחית?
"ב-2014 הרצתי את המודל על הורדת מכסים שתכננו, והכותרת שנתתי להרצאה הייתה 'רוב מהומה על לא מאומה'. היום, כשעשינו את אותה הרצה, פעם ראשונה לא האמנתי לתוצאות. ענפים רבים, בעיקר גידול ירקות ופירות, פשוט מתחסלים. יש לנו ורסיות שונות. בחלקן חלק מהקרקע יובר (יהפוך לבור), במקרים אחרים זה עובר לגידול מספוא לבעלי חיים. יש שינויים דרמטיים בשטחים, ברווחי החקלאיים. תהיה יציאה המונית מהחקלאות. המחירים יירדו לכל היותר ב-20%, ורק בתחומים מסוימים, פער שאפשר היה להוריד בהגברת התחרות המקומית".

"צריך להתייחס לרווחה הכלכלית של החברה"

במחקר נמתחת ביקורת על ההתמקדות הבלעדית בהוזלת המחירים לצרכן כמטרת הרפורמות בתחום הסחר, תוך התעלמות מהשלכות חברתיות וסביבתיות אחרות של המהלכים.

"מטרתנו העיקרית", נכתב במסמך, "היא למסד במשרדי הממשלה מדיניות, שלפיה רפורמות סחר תבוצענה אך ורק לאחר ניתוח כלכלי מפורט, ורק במקרים שבהם הגידול ברווחת הצרכנים גדול משמעותית מהפסד הרווחים ליצרנים המקומיים ומהפסד תקבולי המס לממשלה".

עמית בן צור, מנכ"ל מכון יסודות  (צילום: יח"צ)

כך לדוגמה, לרפורמה בחקלאות יש משמעותיות תעסוקתיות, חברתיות וסביבתיות רחבות. "זה לא רק האפשרות להתפרנס מחקלאות", אומר פינקלשטיין. "יש אובדן שטחים. להסתמכות על ייבוא יש טביעת רגל פחמנית, אתה צריך דלק כדי לשנע את כל הסחורה הזאת. ויש שינויי אקלים, בעיות בשרשרת האספקה, ותלות במדינות האזור, כמו טורקיה וירדן. יש הרבה שיקולים שצריך לקחת בחשבון".

"זה הבסיס של כל מדיניות כלכלית, זה א'-ב' של תכנון רפורמות", אומר עמית בן צור, מנכ"ל מכון יסודות, "ישראל פשוט לא עושה את זה. כשאתה מבטיח דבר אחד ומנסה אותו שוב ושוב בלי להגיע לתוצאות, יכול להיות שתצליח להוריד מחיר לצרכן, אבל הנזק בתחומים אחרים הרבה יותר גדול. צריך להתייחס לרווחה הכלכלית של החברה, והדרך לעשות זאת היא לא לירות באפילה, אלא לקחת בחשבון את כלל הנתונים".

"הממשלה כבר לא אוספת נתונים"

במסמך מוצעות ארבע חלופות להערכת רפורמות:

"הדרך הראשונה", אומר בן צור, "היא להמשיך כרגיל. הדרך השנייה היא בדיקה בדיעבד, משהו שגם עושים כיום במידה מסוימת במשרד החקלאות. המודלים האחרים הם כבר יותר מורכבים מבחינת הנתונים שאתה זקוק להם והשיטות האקונומטריות. בדקנו השפעות ענפיות, בתחומים סמוכים לרפורמה, או השפעה כוללת שנוגעת בתחומים שלא קשורים בדיוק לרפורמה, כמו תעשיות קשורות.

"הבדיקה הכוללת דורשת הרבה מאד משאבים, אז משיקולי עלות תועלת, ובגלל האפשרות ליישם את הבדיקה, אנחנו ממליצים על הבדיקה הענפית", מסביר בן צור. "בדקנו אם זה יכול להיות ישים לענפים אחרים, והתשובה היא בהחלט כן. המתודולוגיה ושיטות העבודה רלוונטיות לכל ענף".

אחת הבעיות בניתוח רפורמות היא, לדבריו, המחסור בנתונים. "הממשלה כבר לא אוספת נתונים. נפגשתי עם סמנכ"לי מחקר וכלכלה במשרדי הממשלה בשנות ה-90, ובין השאר מה שהם סיפרו לי היה שאחד הצעדים הדרמטיים ביותר בתכנית הייצוב בשנות ה-80 זה שיחידות המחקר במשרדי הממשלה פשוט נעלמו. ראית את זה בקורונה, כשהממשלה רצתה להפעיל תכניות סיוע, אבל הייתה בעיוורון מוחלט".

במובן מסוים, המחקר קורא לחזרה לתכנון כלכלי של הממשלה, אבל על בסיס כלים טכנולוגיים וכלכליים מתקדמים, שיכולים להניב חיזויים מדוייקים.

"בעשורים האחרונים הצטמצמו מרכזי ידע בממשלה", אומר פינלקשטיין. "נעזרים הרבה בחברות ייעוץ של עניינים שרוצים לבחון. כלים כאלה, שמנסים להיות אובייקטיבים, שמתבססים על נתונים, צריכים להיות נגישים לכל משרד עם אוריינטציה כלכלית".