האיחוד האירופי עומד לעבור בחינה מחודשת נחוצה מאוד של הסטטוס קוו הפיסקלי שלו. מומחים בנציבות האירופית שוקלים כיצד נכון יהיה לתקן את ספר הכללים הפיסקלי של האיחוד, והממשלה החדשה של גרמניה שלחה איתות שקט על נכונותה לשקול שינויים. אם כי כל שינוי יהיה ככל הנראה מוגבל, לאור חילוקי הדעות בקואליציה והיותו של משרד האוצר בשליטת המפלגה הדמוקרטית החופשית, השמרנית מבחינה כלכלית.

הטיעונים בעד רפורמה משכנעים. ראשית, שיעורי הריבית על החוב הציבורי הם רק חלקיק ממה שהיו ב-1992, כאשר הוסכם על הכללים הפיסקליים של האיחוד האירופי. ב-1992, הריביות על אג"ח ממשלת גרמניה לעשר שנים היו בממוצע 8%. באותם ימים, 60% מהתמ"ג נחשבו להגבלה זהירה של היקף החוב הממשלתי, שתבטיח התנהלות בטוחה, ותוך הגבלת הגירעון התקציבי השנתי ל-3% מהתמ"ג. כך שהגבול העליון היום להתנהלות זהירה הוא בוודאות גבוה יותר.

דרישות בלתי סבירות, ללא בסיס כלכלי

למעשה, שיעורי החוב בעידן הקורונה שברו את התקרה של 60% עבור הלוואות ממשלתיות. החוב הממשלתי בגוש האירו הוא 100% מהתמ"ג. החוב של ממשלת יוון הוא יותר מ-200%. כלל שנוסף ב-2011 מחייב ממשלות לצמצם 5% מהחריגה מדי שנה עד שיושג הסף של 60%. כך שממשלת יוון נדרשת לכאורה להתנהל עם עודף תקציבי של 5% מהתמ"ג, בהנחה שהכלכלה תצמח בקצב של 2% בשנה, דבר שקרן המטבע הבינלאומית רואה כבלתי סביר. אבל התנהלות עם עודף תקציבי לאורך עשרות שנים תהיה מצב חסר תקדים עבור כלכלה מודרנית – משמע, אף אחד לא מצפה שזה יקרה.

ואין ליוון סיבה טובה לעשות זאת. ערכי הייחוס של 60% ו-3% לחובות ולגירעונות חסרים כל בסיס כלכלי. הנתון של 60% היה במקרה יחס החוב-תוצר הממוצע בשנת 1992. הנתון של 3% מהתוצר היה במקרה אחוז הגירעון שהבטיח שמירה על יחס החוב יציב על 60%, בהתחשב בשיעורי הריבית ושיעורי הצמיחה הקיימים.

נהגים מצייתים לחוקי תנועה הגיוניים, ונוטים להתעלם מכללים שנתפסים שרירותיים ואקראיים. התנהגות דומה ניתן לראות בקרב קובעי המדיניות הפיסקלית של אירופה.

היכן ימצאו ממשלות אירופה 5 טריליון אירו?

סיבות אלו די בהן על מנת להתכנס לחשיבה מחודשת, וכעת יש סיבה נוספת: הצורך לפנות מקום להשקעות ציבוריות הקשורות לאקלים. צמצום פליטת גזי החממה (GHG) של אירופה ב-55% עד תום העשור יעלה יותר מ-5 טריליון אירו (5.6 טריליון דולר). מכיוון שריסון פליטת גזי חממה הוא שיקול ציבורי, חברות שלא יחויבו בכך ישקיעו פחות. יתרה מכך, כאשר לתשתית יש מאפיינים של רשת, כמו למשל בתחבורה, יש צורך בגורם שיתאם בין ההשקעות הרלוונטיות. מכאן עולה שחלק ניכר מההוצאות הללו ייעשה על ידי ממשלות.

היכן אם כן ממשלות אירופה ימצאו את ה-5 טריליון אירו? האם עליהן לקחת הלוואה? והאם יש לשנות את כללי האיחוד האירופי כדי לעודד אותן לעשות זאת?

שינויי אקלים הם לא רק סוגיה כלכלית

בעבר, ממשלות שונות אימצו "כלל זהב" הפוטר את ההשקעות הציבוריות מהגבלות עצמיות על גירעון תקציבי, כאשר הרציונל הוא שההשקעה הציבורית מחזירה את עצמה. אם היא יצרנית, היא מגדילה את המכנה ביחס חוב-תוצר. ואם היא מאוד יצרנית, היא גם מייצרת הכנסות ממסים, שיספיקו לשירותים ולפירעון תוספת החוב.

השקעה בכלכלה הירוקה יכולה להתאים כאן. גם אם היא לא תאיץ צמיחה כלכלית, היא עדיין עשויה למנוע אסון אקלימי שבו התמ"ג יצנח, ונטל החוב יהפוך בלתי ניתן לניהול.
בזכות הרמה הנמוכה של הריבית הנוכחית, אפשר להניח שרבים מהפרויקטים להשקעה ירוקה יעמדו במבחן. כמובן שאין ערובה לכך שהריבית תישאר נמוכה. אם שיעורי הריבית יעלו, הטיעון בעד נטילת הלוואות למימון השקעות ירוקות ייתקל בקושי.

גם אם חלק מההשקעות הירוקות ייכשלו במבחן, זה לא אומר בהכרח שלא היה נכון לבצע אותן. לצד ההיבט הכלכלי הצר, שינויי אקלים הם גם סוגיה מוסרית, והשאלה כמה להוציא על המאבק בהם היא החלטה חברתית.

לתכנן הוצאות לפי תחזיות, למרות חוסר הוודאות

ועדיין ניתן לומר שיש פה טיעון לטובת העלאת מסים או קיצוץ בהוצאות אחרות, כדי שניתן יהיה לבצע השקעה ירוקה מבלי להתנהל בגירעון ולסכן את יציבות החוב.

לפיכך, ההחלטה עד כמה ללוות, ועד כמה להסתמך על מסים וקיצוץ בהוצאות אחרות, צריכה להסתמך על תחזיות של ריביות ושיעורי צמיחה, וכיצד משתנים אלו יושפעו מהשקעות ירוקות. אין ספק שיש חוסר ודאות סביב תחזיות כאלה. אלו החיים.

האם לא עדיף היה אם גם צורות אחרות של הוצאות ציבוריות היו כפופות להערכה כזו? ממשלות אירופה יכולות לפרט באופן שיטתי כיצד תכניות ההוצאות השונות שלהן ישפיעו על התמ"ג ועל ההכנסות ממסים, וכיצד יתפתח יחס החוב בעקבות זאת. הן יכולות להכיר בחוסר הוודאות סביב התחזיות שלהן, ולהציע תרחישים הפוכים וסותרים. ממשלות יכולות גם להעביר את האחריות על ההערכה למומחים לאומיים בלתי תלויים ולנציבות האירופית, כאשר מחלוקות ייפתרו דרך פנייה ללשכה מיוחדת של בית הדין האירופי לצדק.

אבל רגע, ההצעות האלה כבר קיימות! למרבה הצער, ייתכן שהן בגדר קפיצה גדולה מדי עבור החבורה החדשה של קובעי המדיניות הזהירים בגרמניה.

בארי אייכנגרין הוא פרופסור לכלכלה באוניברסיטת קליפורניה, ברקלי. הוא מחברם של ספרים רבים, כולל "להגנת החוב הציבורי" (In Defense of Public Debt, הוצאת אוניברסיטת אוקספורד, 2021).

המאמר פורסם ב-Project Syndicate