בנק ישראל ירה את יריית הפתיחה לדיונים על תקציב 2023: בדו"ח השנתי שלו ביקר הבנק את הכללים שמגבילים את ההוצאה הציבורית, ופתח למעשה מחדש את הוויכוח הציבורי שהתנהל בינו לבין האוצר לגבי היקף ההשקעה הנדרש לכלכלת ישראל. אלא שמאז המציאות הפוליטית השתנתה.

אם את התקציב האחרון העבירו השותפות בקואליציה בחריקת שיניים, כדי לשים סוף לשלוש שנים של קיפאון פוליטי, הדיונים על התקציב הבא צפויים להיראות אחרת. עיני המפלגות נעוצות הפעם בבחירות הבאות ולא באלו שהיו, והמוטיבציה שלהן להשאיר חותם על התקציב גדולה יותר.

במציאות הפוליטית הזאת, הדיון המקצועי בין בנק ישראל לאוצר, שמתנהל בעקיפין על ידי ניירות עמדה, ציטוטים לתקשורת ודו"חות, יכול לקבל מבע פוליטי. עבור שר שמבין שזה כנראה התקציב האחרון שיעבור בקדנציה שלו, זה עכשיו או לעולם לא.

הכללים עקומים, אבל באוצר לא ימהרו לוותר עליהם

לב הוויכוח מתמצה במספר: מה צריך להיות גודלו של תקציב המדינה. בעוד משרד האוצר קידם ניסיון לחזור למדיניות הצמצום שהייתה לפני הקורונה, לפי כלל ההוצאה שהקטין באופן מובנה את התקציב, בנק ישראל מתריע על פער משמעותי בתשתיות הפיזיות והאנושיות בישראל, שבטווח הארוך מגביל את הצמיחה.

מה שקובע את מספר הזה הם שני החוקים התקציביים החשובים והמשפיעים ביותר בישראל: כלל ההוצאה, שקובע את תקרת גודל התקציב לפי נוסחה (שמשתנה תדיר), ומגבלת הגרעון, שקובעת תוואי פוחת של גרעון (הפער בין הכנסות המדינה להוצאות) לשנים הקרובות.

ההוצאה הציבורית הרחבה כאחוז מהתוצר המקומי הגולמי (גרפיקה: אידאה)

לפי בנק ישראל, שני הכללים האלה "מציבים חסמים בפני קידום השקעות בתשתיות", ומתעדפים הוצאה שוטפת וקצרת טווח על פני השקעה. הכללים הם גם 'פרו מחזוריים': דווקא בזמנים של משבר, בהם הכנסות המדינה פוחתות, קשה יותר לממשלה לעודד את הפעילות במשק. כלל ההוצאה מנותק מהכנסות המדינה, וכך מונע מהממשלה אפשרות לממן הוצאה גדולה יותר באמצעות העלאת מסים.

בדו"ח מציין הבנק שמדינות רבות בעולם מתעדפות היום השקעות ורפורמות מבניות על פני גרעון נמוך, ושנבחנות אפשרויות להתייחס למדדים אחרים מלבד גודל החוב.

בבנק ישראל ממשיכים במידה רבה את הקו שנקטו בדו"חות שפרסמו בשנתיים האחרונות. כבר בדו"חות של 2019 הדגיש הבנק את החשיבות של השקעה ציבורית בהיקף של 3% תוצר במשק הישראלי (כ-40 מיליארד שקלים) על ידי שילוב של חוב, התייעלות והעלאת מסים. אלא שהפעם, בבנק ישראל הולכים גם צעד קדימה, ומציעים אפשרויות קונקרטיות שניתן ליישם להחלפת כלל ההוצאה.

בבנק ישראל העלו שלוש אפשרויות מרכזיות כחלופה לכללים הפיסקליים: התייחסות לנטל החוב במקום לגודל שלו, כלומר, התייחסות לשיעור תשלומי הריבית על החוב מתוך תקציב המדינה; הכנסת המסים למשוואה; והחרגת ההשקעה בתשתיות שידוע שיחזירו את עצמן בטווח הארוך מהמגבלות התקציביות, על ידי קרן מיוחדת, או על ידי הגדלת החוב.

האמת היא שגם במשרד האוצר מבינים כנראה שהחוקים האלה אינם רלוונטיים, בהתחשב בכך שהם שונו כמעט בכל שנה בעשור האחרון. עם זאת, באוצר לא ימהרו לוותר על המפתחות. כיום הם נהנים משליטה בלעדית בשינוי הנוסחאות, מה שמעניק להם כוח פוליטי גדול בקביעת גודל התקציב. כללים חדשים יחייבו גם אותם.

לא שמאל וימין כלכלי

מפתה להדביק על הוויכוח תוויות של שמאל וימין כלכלי, אבל זו עלולה להיות קביעה מטעה. גם בנק ישראל תומך בשמרנות תקציבית. הוא רק מעוניין להחריג ממנה השקעות שהוא תופס כהכרחיות, וגם זה באופן מוגבל, ופתוח לתפיסות חדשות לגבי התנהלות פיסקלית זהירה.

כך גם מתעדף הבנק תשתיות פיזיות או טכנולוגיות, כמו תחבורה ואינטרנט מהיר, על פני תשתיות חברתיות כמו בתי חולים, חינוך או סיעוד. להשקעות חברתיות מתייחס הבנק בחשדנות, מחשש שהכסף שמיועד לתשתיות 'יזלוג' להוצאה השוטפת.

בעולם כבר מתחילים להבין שההפרדה הזו היא מלאכותית, והשיח סביב תשתיות מתחיל להשתנות. התכניות האחרונות שהציג נשיא ארה"ב ג'ו ביידן לא מפרידות בין השקעה בתשתיות פיזיות וחברתיות, תוך אימוץ הגדרה רחבה לפיה כל מה שמאפשר לחברה ולכלכלה להתקיים ולהתפתח, ולהגביר את הפריון והצמיחה, הוא תשתית חיונית. לפי הגדרה זו, אין הבדל מהותי בין הרכבת שמאפשרת לאם חד הורית להגיע לעבודה, לבין המעון המסובסד שמאפשר לה בכלל לצאת לעבוד.