הוועדה למניעת אסונות בפעילות מכינות קדם צבאיות הגישה אתמול (ראשון) את דו"ח הביניים שלה לראש הממשלה נפתלי בנט, שר הביטחון בני גנץ, ושרת החינוך יפעת שאשא-ביטון. הוועדה ממליצה על קביעת כללי בטיחות מחייבים לפעילות המכינות ופיקוח על יישומם על ידי המשרדים האחראים על המכינות על פי החוק כיום – משרד ההתיישבות ומשרד הביטחון, כשהפיקוח בפועל תחום הבטיחות ייעשה באמצעות משרד החינוך.

דו"ח הוועדה מבקר בחריפות את היעדר הפיקוח מצד משרדי החינוך והביטחון על המכינות לאורך השנים, וחושף תרבות של זלזול בהוראות בטיחות וטיוח מקרים חריגים במכינות. למרות הביקורת החריפה שהביעו על התנהלות חלק מהמכינות ועל היעדר הפיקוח עליהן, חברי הוועדה יצאו מנקודת מבט אוהדת למפעל המכינות, וכתבו שלדעתם הוא צריך להימשך, בשינויים מחייבים שכוללים דגש על שמירת הבטיחות.

הוועדה קובעת שמשרדי החינוך והביטחון, שהיו אחראים על פעילות המכינות לאורך השנים מכוח חוק, פירשו בצורה שגויה את חוק המכינות מ-2008 כחוק שמסדיר את תקצוב המכינות בלבד, וחובת משרדי הממשלה היתה לפקח על פעילותן באופן רציף. לדברי הוועדה "התקצוב הוא אמצעי, המטרה היא פעילות תקינה, והגשמת תקינות אינה יכולה להיעשות אלא במקום שבו הפעילות בוצעה תוך הבטחת תנאים פיזיים ובטיחותיים נדרשים". לפיכך, "ניהול פעילות במכינה – כל פעילות – מחייב התאמת תנאים פיזיים ובטיחותיים מחייבים הנדרשים לצורך אותה פעילות, בכל מקום ובכל עת, וכי אלה צריכים להיות תחת פיקוח של המשרדים".

הוועדה הוקמה בעקבות מותם של עשרה בני נוער בשיטפון בנחל צפית בטיול גיבוש של מכינת בני ציון באפריל 2018, שהתקיים למרות אזהרות על שיטפונות באזור. בראשות הוועדה עמדה השופטת (בדימוס) שולמית וסרקרוג, האלוף (במיל׳) גרשון הכהן ומנכ"ל משרד ההתיישבות לשעבר, אבי נעים. למרות מאבק של ההורים להקמת ועדת חקירה בלתי תלויה, היא מונתה רק בינואר 2020, שנה וחצי לאחר האסון, על ידי שר ההתיישבות דאז צחי הנגבי.

כחודשיים לאחר מינויה קיבלה הוועדה מהממשלה סמכויות של ועדת חקירה ממלכתית. היא פעלה במקביל למשפטם הפלילי של שני מנהלים במכינת בני ציון שהועמדו לדין בעקבות האסון, ראש המכינה יובל כאהן ומנהל התכנית החינוכית אביב ברדיצ'ב, שהוביל את הטיול. בניגוד להליך הפלילי, התמקדות חברי הוועדה הייתה בבחינה כוללת של הבטיחות בפעילות המכינות ואחריותם של משרדי הממשלה בנושא. בפני הוועדה נשמעו עשרות עדויות של אנשים מעולם המכינות, משפחות ההרוגים ועובדי משרדי הממשלה בעבר ובהווה.

ההמלצות: כללי בטיחות מחייבים

חברי הוועדה המליצו על החלת כללי בטיחות מחייבים על פעילות המכינות, תוך התאמתם לצרכי המכינות לכלל הפעילויות תוך ארבעה חודשים, באופן שההמלצות ייושמו לכל המאוחר בתחילת שנת המכינות הקרובה. הוועדה קבעה שחובת הפיקוח על ידי משרדי הממשלה נובעת מהחקיקה הקיימת כיום ומסדירה את פעילות המכינות, ומכוחה נובעת גם האפשרות למניעת ההכרה במכינה (שמשמעותה שלילת תקצובה או האפשרות לדחות את שירותם הצבאי של חניכיה), שלילתה, השעייתה או החלטה בדבר בדיקה חוזרת.

חברי הוועדה מבהירים שהפיקוח על יישום כללי הבטיחות הוא באחריות משרד ההתיישבות, שהחל מ-2020 הוא המשרד הממשלתי שאחראי על פעילות המכינות במקום משרד החינוך. עם זאת הם מציינים שהחלטת הממשלה שהעבירה את הסמכויות על המכינות למשרד ההתיישבות לא כללה את התקצוב וכוח האדם המיומן שנדרשים לפיקוח, ובפועל אין בידי המשרד מערכת שניתן לפקח באמצעותה על הבטיחות במכינות, לעומת משרד החינוך שבו קיימת מערכת כזו. לכן הם ממליצים שמשרד החינוך צריך להיות "זרועו הארוכה של משרד ההתיישבות', ולבצע את הפיקוח, כשהאחריות היא על משרד ההתיישבות. לדעת חברי הוועדה, פעילות זו צריכה להיעשות ללא תשלום למשרד החינוך.

לפי המלצות הוועדה, כללי הבטיחות בשלב הראשון יהיו אחידים לכל המדינות, מאז היות המכינה 'מכינה בהקמה', לאורך כל תקופת חיי המכינה ולגבי כל פעילות של המכינה הנעשית, בכל מקום ובכל זמן, כלומר, כולל טיולים ופעילויות מחוץ למכינה.

את כללי הבטיחות מציעים חברי הוועדה לגבש באמצעות צוות בקרה והסדרה, שיורכב מנציגי משרד החינוך, הביטחון, ההתיישבות, ומנציג של מועצת המכינות. הוועדה ממליצה שהצוות יגבש אוגדן כללי בטיחות לכלל ההיבטים של פעילות המכינות בתוך ארבעה חודשים, ולאחר מכן ימשיך לפעול כדי לעדכן את הנהלים ולתת מענה לסוגיות שיעלו מהמכינות. במקביל, מגדירה הוועדה חובת דיווח של המכינות על אירועים חריגים, ותיעוד של כלל אירועי הבטיחות, גם אם אינם חריגים.

כמו כן הציעו חברי הוועדה לחייב את המכינות להיות כפופות לתיאום, בקרה ופיקוח של הלשכה לתיאום טיולים ולחדר מצב טיולים של משרד החינוך (הגורם המפקח על כל טיולי בתי הספר ותנועות הנוער) בכל פעילויות החוץ שלהן. מצב זה מתקיים מאז האסון של מכינת בני ציון כהסדר זמני וולונטרי שמכינות יכולות להצטרף אליו, והוועדה דורשת שיהפוך להסדר קבוע ומחייב.

חברי הוועדה למניעת אסונות במכינות: גרשון הכהן, שולמית וסרקרוג ומנכ"ל משרד ההתיישבות לשעבר אבי נעים (צילום: שחר לונדון)

הוועדה קבעה שבכל מכינה ימונה בעל תפקיד לנושא ביטחון ובטיחות, בעל תפקיד לנושא מדריך טיולים ועובד סוציאלי/פסיכולוג הזמין בעת הצורך, וכל בעלי התפקידים בצוות המכינה יעברו את ההכשרות הנדרשות.

חברי הוועדה ממליצים להחיל את הכללים באחת משתי הדרכים: הסכמה בין משרדי החינוך, הביטחון וההתיישבות, או החלטת ממשלה.

שיתוף ההורים, אפשרות לתלונות

המלצות נוספות של הוועדה נוגעות להתנהלות מול החניכים ולהורים. בין ההמלצות נקבע שבפניית המכינה לחניכים ולהורים "יש להקפיד על פתיחות, גילוי, הימנעות מהסתרה,
התמודדות עם שאלות הורים וחניכים, גילוי האג'נדה של המכינה ו'האני מאמין' שלה,
לצד פתיחות לשמוע דעות אחרות". עוד נקבע שעל המכינה להצהיר במפגשים שהיא חברה במועצת המכינות, ולציין בפני ההורים והחניכים את חובותיה החוקיות בתחום הבטיחות ולהודיע על כתובת לשאלות ההורים והחניכים.

כמו כן קובעת הוועדה שיש להביא בפני ההורים הסבר מפורט על היות התאגיד עמותה פרטית, המנוהלת על ידי מפעילי המכינה וראש המכינה. כלומר "על אף השם, לא מדובר במכינה של משרד הביטחון או של משרד החינוך או של משרד ההתיישבות". המלצה זו ניתנה בעקבות דרישת חלק מההורים השכולים באסון צפית שהמכינות יפסיקו להשתמש בשם "מכינה קדם צבאית" שמטשטש את העובדה שהן מופעלות על ידי גורמים פרטיים.

הוועדה ממליצה גם להסדיר פעילויות הכנה למכינות שבהן משתתפים בפועל תלמידי בתי ספר, כמו המשתתפים בטיול של מכינת בני ציון שבו אירע האסון, שרובם היו תלמידי י"ב שהיו מועמדים למכינה. עם זאת לא מובאות המלצות קונקרטיות בעניין זה.

המלצה נוספת של הוועדה היא מתן אפשרות להתלונן על החלטות מסוימות שנעשות על ידי המכינה למשרד הממשלתי האחראי עליה, למשל אי קבלת חניך למכינה, הודעה להורים על פגיעה בחניכ/ה ועוד, כפי שניתן לעשות על החלטות של רשות מנהלית.

מעמד סטטוטורי למועצת המכינות

המלצה נוספת של הוועדה היא מתן מעמד סטטוטורי למועצת המכינות. כיום מועצת המכינות היא עמותה פרטית, שההצטרפות אליה היא וולונטרית, אך מוסדות המדינה רואים בה ארגון יציג. הוועדה מציעה למסד אותה, בדומה למשל ללשכת עורכי הדין, כגוף שיהיה שותף רשמי לקבלת החלטות שונות בנושא המכינות ואולי גם לחלק מהפיקוח והבקרה. חברי הוועדה מציינים שכדי לעשות זאת יש לחייב את כלל המכינות להיות חברות במועצה.

העדויות חשפו: במכינות התקיימה תרבות של זלזול בחיי אדם והסתרה

הוועדה הצביעה על תרבות של זלזול בחיי אדם בפעילות המכינות, והימנעות מתחקור ומדיווח על תקלות במכינות לאורך השנים. כדוגמה מובאים שורה של אירועי בטיחות חמורים במכינות שלא דווחו ופורסמו: חניכי מכינה שקיבלו נשק לאבטחת המכינה, ואחד מהם פלט כדור חי, מבלי שהאירוע תוחקר במכינה עצמה או מחוץ לה; מותו של חניך במקלחת של מכינה, שלא נחקר עד היום; ואירועים שלא הסתיימו בפגיעה כמו הסעת חניכים ברכב בדלתות פתוחות, החלפת גלגל ברכב בצורה לא בטיחותית ולא מקצועית והרכב ממשיך לשמש את המכינה ועוד.

בהסתמך על עדותו של יוחנן בן יעקב, שהיה אחראי על נושא המכינות במשרד החינוך מ-1996 עד שנת 2013, כותבת הוועדה ש"התרבות הייתה אם אין דיווח, אין אירוע. אם אין אירוע אין סיבה להתערבותו של גוף מבקר, וממילא נושאים רגישים ומורכבים שהיו אמורים לקבל טיפול במסגרת המכינות, לא זכו לכל התייחסות". גם מעדויות על התקופה שלאחר כהונתו נכתב בדו"ח ש"בדיקות שנעשו לגבי התנהלות המכינות, התקבלו לעיתים כמעורבות יתר עד כדי הטרדה מצד המכינות".

זירת האירוע בנחל צפית (צילום: דוברות מד"א)

רוח הדברים הזו השתקפה בין היתר בעדות של אחד מראשי המכינות בוועדה, לפיה המדד למכינה טובה הוא מספר החניכים שהיגעו לתפקידים משמעותיים בשירותם הצבאי, ואיך
ראש המכינה הביא לאותה תוצאה לא צריך לעניין אף אחד". בדו"ח נכתב ש"ועדת הבדיקה הממשלתית, סבורה כי בדיקת 'דרך ההגעה' חשובה לא פחות".

סוגיה נוספת שהוועדה התייחסה אליה היא אופן הטיפול של מכינת בני ציון ומשרדי החינוך והביטחון במשפחות ההרוגים והניצולים של האסון. אחרי התרחשות האסון, אף גורם רשמי לא יצר קשר עם המשפחות ולא עדכן אותן מה קרה באסון ומה המצב של ילדיהם; הם לא קיבלו ליווי וטיפול נפשי, ואף גורם נפגש עמם ולקח אחריות – לא ראש המכינה, ולא השרים או אנשי המשרדים. אירועים אלו מעידים לדעת חברי הוועדה על חוסר האחריות המובנה של כלל הגורמים המעורבים בעולם המכינות, שסותר את השימוש במושגים כמו מנהיגות ואחריות על ידיהם.

ביקורת חריפה על משרדי החינוך והביטחון: לא מילאו את חובתם לפקח

חברי הוועדה ביקרו בחריפות את משרדי הממשלה השונים שנמנעו מפיקוח משמעותי על הבטיחות במכינות לאורך השנים. הפיקוח המחייב הסתכם לאורך רוב השנים במילוי טפסים על מספר החניכים במכינה, ובחינת המכינה ב'שלב ההכרה' (שנתיים לאחר הקמתה) שאז היא הופכת להיות מכינה מתוקצבת. גם בנושאים שלא הייתה מחלוקת שעל משרד החינוך לפקח עליהם, כמו תנאי המגורים הפיזיים במכינה, קבעה הוועדה שהפיקוח לא בוצע והמשרד הסתפק בקבלת טפסים שלעיתים היו ריקים. זאת בניגוד למשל לישיבות הסדר, שעליהן המשרד מפקח באופן אינטנסיבי יותר.

הוועדה קבעה שגם משרד הביטחון, שמאז החלת חוק המכינות יש לו מעמד של ממליץ על הכרה או אי הכרה במכינה, נדרש לפקח עליה אך עושה זאת בצורה מצומצמת. בנושא שבו למשרד הביטחון יש סמכות רחבה יותר – האישור הראשוני להקמת מכינות, נראה פיקוח רופף במיוחד. כך לדוגמה, במסמך מ-2019, לאחר אסון צפית, ניתן אישור להקמת מכינה חדשה שמותנה במינוי יו"ר לעמותה, מינוי מנכ"ל, אישור בטיחותי למבנה והגשת קורות החיים של כל הסגל, כלומר, האישור ניתן למרות שכל אלו כלל לא היו קיימים בהגשת הבקשה. על כך כתבה הוועדה ש"זו אינה התנהלות רצינית".

חברי הוועדה קובעים, גם בהסתמך על דוח ועדה בראשות המפכ"ל לשעבר שלמה אהרוניסשקי שהוקמה מטעם מועצת המכינות, ש"'חופש הפעולה הנרחב' שאפשרו משרדי הממשלה, בהתנהלות השגרה במכינות, אפשר התעלמות ברורה מכללי בטיחות".

חברי הוועדה רואים באי קיום הפיקוח כשל מוסרי של המשרדים. הם כותבים בדו"ח שהחובה המוסרית והערכית של בעל אחריות היא לעשות ככל הנדרש כדי לשמור על חיי אדם, ופיקוח בסיסי היה יכול למנוע את אסון צפית ואסונות אחרים. בין היתר הם מצטטים את חוק 'לא תעמוד על דם רעך' לפיו חלה חובה על כל אדם לסייע לאדם בסכנת חיים שנמצא לנגד עיניו.

"חוות הדעת המשפטיות היו שגויות"

נוסף להתייחסות לכשל מוסרי, חברי הוועדה בחנו את חוות הדעת המשפטיות של משרדי החינוך, הביטחון ואף היועץ המשפטי לממשלה בנושא חובת המדינה לפקח על הבטיחות במכינות ובדגש על הטיולים, וקבעו שהן פירשו באופן שגוי את החקיקה בנושא. לדברי הוועדה הסמכות והחובה לפקח נמצאות בחקיקה הקיימת, והיועצים המשפטיים השונים, כולל היועץ המשפטי לממשלה, פירשו אותה בצורה מצומצמת ושגויה שמתנערת מחובה זו. הוועדה פרסמה חוות דעת משפטית מטעמה שקובעת באופן ברור שלממשלה יש אחריות לקבוע נהלים ברורים ולפקח על המכינות.

סוגיה נוספת וכואבת העולה מהדו"ח היא התנגדות של משרד המשפטים להצעה שעלתה כבר בשנת 2009, עם חקיקת התקנות שנלוו לחוק המכינות (שנחקק ב-2008) להכפיף את טיולי המכינות לחוזר המנכ"ל של משרד החינוך ולחדר מצב טיולים. לדברי יוחנן בן יעקב, שכאמור היה אחראי אז על פעילות המכינות, הוא דרש שהנושא יעוגן בתקנות, אך מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים התנגדה לכך. " משרד המשפטים התנגד להכניס לתקנות כפיפות לחדר מצב ולמנהלת הטיולים, הטענה של אגף ייעוץ וחקיקה הייתה, שכל דבר שהמדינה מחייבת, אם קורה בו תקלה, האחריות עליה. הם טענו שמדינת ישראל לא מוכנה לקחת אחריות על התנהלות של אלפי עמותות שהמדינה מתקצבת", אמר בן יעקב.

לדברי הוועדה, "בתשובת משרד המשפטים לא ניתן היה לקבל מענה לנתונים שהועלו על ידי יוחנן בן יעקב בעדותו מחמת חלוף הזמן". עוד מציינת הוועדה ש"עמדה זו של משרד  המשפטים – ככול שלא נסתרה – הביאה כנראה לחוות דעת משפטיות תואמות, לפיהן – נושא הבטיחות – ככלל – אינו חוסה תחת אחריות המשרדים – משרד הביטחון ומשרד החינוך".

אין אחריות ציבורית עקב הייעוץ המשפטי השגוי

לקביעה שחוות הדעת המשפטיות היו שגויות יש משמעות בקביעת האחריות הציבורית של בעלי התפקידים במשרדים השונים לחוסר הפיקוח. לדעת חברי הוועדה, למרות שבפועל המשרדים השונים הפרו את הוראות החוק, במקרה של הסתמכות על ייעוץ משפטי שגוי לא חלה אחריות פלילית, ולכן הם אינם רואים בבעלי התפקיד השונים במשרדים אחראים לאסון.

גם ההתנהלות של משרד החינוך לאחר האסון זוכה לביקורת חריפה. לפי הדו"ח, הוועדה הבינמשרדית שקמה מיד לאחר האסון בראשות מנכ"ל המשרד, שמואל אבואב, לא המליצה על נהלים מחייבים לכלל המכינות בתחום הטיולים אלא רק על נוהל וולונטרי, בנימוק שהמכינות אינן בתי ספר, אך משרד החינוך לא ציין בפני חברי הוועדה שישנם גופים אחרים שכפופים לחדר המצב ואינם בתי ספר. כך נמנע תיקון מיידי של המצב ולו כהסדר זמני. המשרד גם לא מילא את חובתו להשיב לפניות של ההורים השכולים בנושאים הקשורים למכינות.

אין הסקת מסקנות אישיות, אף מילה על בנט וליברמן

למרות הביקורת החריפה על התנהלות משרדי הממשלה, הוועדה נמנעה מהסקת מסקנות אישיות על נושאי תפקיד שהיו קשורים לעולם המכינות ביחס לאחריותם לאסון, ומציינת שהטלת אחריות כזו חורגת מהמנדט שניתן לה, שמתמקד בהמלצות למניעת מקרים דומים בעתיד. כלומר, גם תיאור ההתרחשויות בעבר נועד כדי להבין את המצב הקיים והדרוש תיקון בו. עם זאת, ניתן לראות ביקורת בדברי הוועדה על התנהלות מנכ"ל משרד החינוך בעת האסון, שמואל אבואב, שלא פעל למימוש מיידי של חובת פיקוח על טיולי המכינות לאחר האסון.

שני בעלי תפקיד בכירים בזמן האסון נעדרים לחלוטין מהדו"ח: שר החינוך דאז וכיום ראש הממשלה, נפתלי בנט; ושר הביטחון דאז, כיום שר האוצר, אביגדור ליברמן. ייתכן שחברי הוועדה אינם רואים בהם אחראים לעניין, וייתכן שמלכתחילה נמנעו לעסוק באחריות הדרג הפוליטי, מתוך העדפה להציג המלצות שיזכו ליישום ולא להיכנס לעימותים עם מי שבהם תלוי היישום.

נפתלי בנט בתקופת היותו שר חינוך, אביגדור ליברמן בתקופת היותו שר ביטחון (צילום: צילום: באזל אוויטאד/פלאש 90)

שלוחות של מכינות: 'עקיפת חוק' שדורשת הסדרה

דו"ח הוועדה מתייחס גם לתופעה שמתקיימת בעולם המכינות ללא בסיס חוקי: הקמת שלוחות של מכינות קיימות, שהן למעשה מכינות חדשות, כדי לעקוף את תקופת ההמתנה הנדרשת למכינה חדשה שבה היא לא מתוקצבת. כך, לאחר שנתיים של פעילות כ'שלוחה' של מכינה קיימת, השלוחה מתפצלת והופכת למכינה עצמאית כשהיא כבר מוכרת.

יו"ר הוועדה שולמית וסרקרוג הביעה את עמדתה שהמצב הקיים אינו עומד בהוראות החוק, ואף עדים שהעידו בפני הוועדה אמרו שלמעשה ההסדר הזה נועד לעקוף אותו, מתוך מענה על צורך בהקמת מכינות חדשות. ואכן בנקודות מסוימות משרד המשפטים אכן הפסיק להכיר בו, אך בסופו של דבר הוא הוסדר שלא בחקיקה בנוהל של מנכ"לית משרד החינוך.

וסרקרוג נמנעה מלנקוט עמדה אך טענה שנדרשת חקיקה שתבהיר את הנושא, בין היתר לאור העובדה שמדובר בתופעה רחבה: כיום ישנן 56 מכינות מוכרות ו-28 'שלוחות', ועוד 2 מכינות בהקמה. שני חברי הוועדה האחרים, גרשון הכהן ואבי נעים, טענו שנכון לאפשר לשלוחות להתקיים ואף לעודד את הרחבתן.

"רה"מ והשרים ילמדו את ההמלצות ויבחנו את אופן יישומן המיטבי"

בהודעה של משרד ראש הממשלה, שמשמש גם כשר ההתיישבות האחראי על פעילות המכינות, נאמר ש"עם הגשת מסקנות הביניים, המהוות חלק מהותי מהדו"ח הסופי שיוגש בהמשך, ילמדו ראש הממשלה, שר הביטחון ושרת החינוך את המלצות הוועדה ויבחנו את אופן יישומן המיטבי במערכות השונות עליהן הם אמונים".

במשרד ראש הממשלה ציינו גם שבשנה האחרונה הוגדל תקציב המכינות ומעבר לתקציב התקינה השנתי הועברו מעל 10 מיליון שקלים לטובת שיפור הבטיחות והמתקנים במכינות בכל רחבי הארץ. כמו כן, התקשר משרד ההתיישבות עם חברת הייעוץ KPMG, על מנת לגבש תכנית בקרה ופיקוח סדורה על פעילותן של המכינות, שנמצאת בשלבים מתקדמים ותסתייע גם בדו"ח הוועדה.

יו"ר הוועדה, השופטת (בדימוס) שולמית וסרקרוג, אמרה עם פרסום מסקנות הביניים: "הוועדה מצפה מממשלת ישראל לאמץ את המלצותיה באופן שיחולו על המכינות כבר בשנת הפעילות הקרובה, ובכך ימנעו אסונות נוספים ומיותרים כפי שקרה באסון מכינת בני ציון בנחל צפית".