מחקר חדש של מכון "יסודות" מזהיר מפני הפרת האיזון בענף החלב בשל תנאי אי-וודאות מתמשכים שמשפיעים על הצרכנים, החקלאים והמחלבות.
שלומית ארבל, עורכת המחקר, מצאה שהשאלה אינה האם יהיה תכנון בענף החלב, אלא מי יתכנן אותו: המדינה באמצעות רגולציה, החקלאים באמצעות קואופרציה, או המחלבות באמצעות אינטגרציה ומחיר. לצד הדיונים על הרפורמה בפירות ובירקות, נדרשת הממשלה להכריע מי ינהל ויתכנן את ענף החלב בישראל.
המחקר סוקר ומנתח את מבנה ואופן ההתנהלות של ענף החלב בארץ ובעולם, בוחן את כלי המדיניות הקיימים והמקובלים ומציע תובנות לגבי דרכים להסדרתו. מהמחקר עולה שענף החלב בארץ נתון בתנאי אי-ודאות מתמשכים המשפיעים על הצרכנים, החקלאים והמחלבות.
על פי מסקנות המחקר, ענף החלב מגלם רבות מהדילמות ושאלות המדיניות הרלוונטיות לכלל החקלאות הישראלית, והעיסוק בו יכול להוות נדבך ראשון וחשוב לדיון עקרוני בסוגיות הליבה שלה.
"לענף החלב המקומי מגוון של תועלות לציבור, אך בראש ובראשונה הוא מרכיב חשוב במערך בטחון המזון הלאומי", אומר עמית בן-צור, מנהל מכון יסודות, "גם כאן, נדרשת הגדרה ברורה של תפקידו ומטרותיו בהווה ובעתיד ובהתאם לכך לעצב מדיניות ציבורית שתאפשר לו לעמוד בהם. הדיון סביב הענף נוטה להיות פופוליסטי, אך למידה מעמיקה של משקי החלב במדינות מובילות בעולם מראה, בשונה מהתפיסה הרווחת, שהשאלה אינה האם נכון לתכנן את ענף החלב אלא מי יתכנן אותו".
אתגרי משק החלב: אינטרסים ציבוריים לצד בעיות בנות תיקון
חלב הוא מוצר מזון בסיסי בסל הצריכה הישראלי. בהיותם של מוצרי חלב רכיבים בסיסיים בסל המזון הבריא, אספקתם הסדירה באיכות גבוהה ובמחיר בר-השגה מהווה אינטרס ציבורי משמעותי. לענף החלב תועלות נוספות שקיים אינטרס ציבורי בחיזוקן: חיזוק הפריפריה, בטחון הגבולות, בטחון המזון, אקולוגיה, איכות הסביבה וייצוא ידע.
ממצאי המחקר מצביעים על הבעיות המרכזיות במצב הנוכחי במשק החלב בישראל מנקודות מבט שונות. כך למשל, עיקר נטל "התמיכה בחקלאים" מוטל על הצרכן הישראלי, שמשלם מחיר גבוה עבור מוצרי החלב בהשוואה למחיר הצפוי מאלטרנטיבת היבוא, אלא שגם עבור החקלאי המצב אינו מיטבי: בתנאי שוק חופשי, רמת הסיכון לחקלאי גבוהה מדי ומונעת השקעות והתחדשות. בנוסף, על החקלאי להתמודד עם חוסר ודאות הנובע משינויים תכופים במדיניות, ובכלל זה מהלכי מדיניות שעוקפים את חוק החלב, שמסדיר את תכנון משק החלב בישראל, וויכוח עם הממשלה על רמת היעילות ודרכי מדידתה.
מצד המחלבות עולה שחומרי הגלם יקרים, בעוד המחיר המפוקח לצרכן אינו רווחי עבורן. גם מצד הממשלה, ניכרות בעיות במצב הנוכחי: המדיניות הקיימת מאפשרת ליצרנים שאינם יעילים להישאר בענף, והמחיר הגבוה משפיע על יוקר המחיה ויוצר פגיעה ברווחת הצרכנים. סחר החוץ של ישראל מושפע גם הוא מתנאי אי הודאות המתמשכים: ישראל אינה עומדת בתנאי ה-WTO (ארגון הסחר העולמי) ובהסכמי הסחר שעליהם היא חתומה.
תובנות והמלצות: תכנון לאור מטרת העל של המשרד, לצד תחרות הוגנת
המחקר מזקק מספר תובנות והמלצות לגבי המדיניות הדרושה בענף. ראשית, יש צורך בהגדרת תפקידי ומטרות הענף, מהם יגזרו אופי הענף הרצוי וכלי המדיניות הנכונים כדי להשיג ולשמר את המבנה הנבחר. לקביעת סדרי העדיפויות ולהשקפת העולם יש חשיבות מרכזית בבחירת הדרך. לשם כך, במחקר ממליצים להתחיל ממטרת העל של משרד החקלאות: 'הבטחת קיומה ושגשוגה של חקלאות ישראל'. המשרד מפרט חמישה יעדים, ביניהם: 'הבטחת תנאי ייצור נאותים לחקלאים'.
השמירה על יציבות הענף מחייבת, על פי מסקנות המחקר, מדיניות ארוכת טווח. ענף החלב הוא ענף עתיר הון, עם ספי כניסה ויציאה גבוהים. פיתוח הענף מחייב הבטחת השקעות ומדיניות ארוכת-טווח להשגת יציבות. על מנת לבסס ולהבטיח את האמון בין החקלאים לממשלה ולצמצם את מרחב ההתנגדות, יש לעגן את המדיניות הנבחרת בהסכם ארוך-טווח.
תובנה מרכזית העולה מן המחקר מתייחסת למאפייני המוצר והענף, המחייבים התאמה בין הייצור החקלאי לעיבוד התעשייתי. השאלה, אם כך, היא מי יתכנן: המדינה באמצעות רגולציה, החקלאים באמצעות קואופרטיב, או המחלבות באמצעות מחיר. על פי תיאור וניתוח משק החלב משנת 2020, שנערך על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לטענת משרד החקלאות אין לבטל את התכנון במשק החלב מכיוון שאם יבוטל, יעבור התכנון למחלבות, שיתכננו לפי שיקולי יעילות כלכלית בלבד. כמו כן, לטענת המשרד יש להביא בחשבון את ריכוזיות מקטע המחלבות, לכן קיים חשש מניצול כוח שוק נגד החקלאים והפחתת המחיר מתחת לשיווי משקל תחרותי.
המלצות המחקר מתייחסות להשפעת הדה-רגולציה בענף החלב. מאחר שלישראל אין יכולת יצוא משמעותית של חלב ומוצריו, צמצום המעורבות הממשלתית (הרגולטורית) בענף עדיין יחייב תמיכה ממשלתית אלטרנטיבית לשמירה על יציבותו.
גם האפשרות של הסרת מכסים, שאותה החלו לקדם שר החקלאות ושר האוצר במהלך השנה האחרונה, נבחנה במחקר, ולגביה נמצא כי ביטול הגבלות על יבוא מוביל בדרך-כלל לצמצום משמעותי בענף ולהגדלת רווחי היבואנים והקמעונאים. בהשוואה למדינות מפותחות שמהוות מקור פוטנציאלי ליבוא, לא נמצא במחקר מודל פשוט המאפשר שמירה על יציבות הענף, על רווחת הצרכנים ועל רווחיות החקלאים גם יחד. ביטול ההגבלות על היבוא במדינות שאינן מייצאות מוביל בדרך כלל לירידת המחיר לחקלאים, לקיפאון ואף לצמצום משמעותי בהיקף הענף ולהגדלת רווחי היבואנים והקמעונאים.
ההשפעה על המחיר לצרכן אינה חד-משמעית, ובכל מקרה לא ניתן לצפות שביטול המכסים יוביל באופן אוטומטי לירידת המחיר לצרכנים. לראייה, חצי שנה אחרי הסרת הפיקוח על החמאה ופתיחת השוק לתחרות, מחיר החמאה ברוב המותגים עלה בממדים שהגיעו גם ל-18%. למרות שרוב השוק עדיין מוכר במחיר הפיקוח לשעבר, ניכר שעלה מספר המותגים שמוכרים במחיר גבוה ממחיר זה ושרוב המותגים כאמור, התייקרו.
מסקנה נוספת במחקר, היא שעל מנת לשמר את היציבות בענף החלב המקומי, יש לוודא שהרחבת היבוא תיעשה תוך יצירת תנאי תחרות הוגנים לחקלאים המקומיים, שישקפו את התמיכה שניתנת במדינות המקור.
המחקר קובע שמדיניות ענפית המוכוונת להגדלת היעילות מחייבת השקעה בשיפור הניהול. הגדרת שימור הרפת המשפחתית כמטרה, מחייבת להעניק לה תמיכה ייעודית ישירה. זאת ועוד, המחקר מזהיר מפני אובדן משרות בפריפריה, שם הענף מספק באופן ישיר ועקיף משרות רבות. בחינת השפעת הרגולציה מחייבת התייחסות לאובדן הצפוי של משרות ולעלויות שינבעו מחובות חקלאים שיקרסו.
