פרופ' מנואל טרכטנברג קורא לשנות את האופן בו נקבע גודל תקציב המדינה בישראל, ומתוכו נגזר היקף השירותים החברתיים שמקבל הציבור: הבריאות, החינוך, הרווחה והדיור. בשיחה עם 'דבר' הוא מערער על חלק מהנחות היסוד שהכתיבו את הכללים הנוכחיים לקביעת גודל התקציב, שהוא עצמו היה שותף ליצירתם לפני יותר משני עשורים, ובמרכזם ההתמקדות בצמצום הגירעון והחוב.

"נוצרו בעיות אקוטיות שלא טופלו, בעיקר בתחום הדיור והתחבורה", הוא אומר בשיחה עם 'דבר', "יש לזה נזקים ממשיים".

לטרכטנברג, שעומד כיום בראש המכון למחקרי ביטחון לאומי, יש ניסיון ארוך עם המערכת הציבורית בישראל. הוא הקים את המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, עמד בראש הוועדה הציבורית שהוקמה בעקבות המחאה החברתית ב-2011 ונקראה על שמו, וכיהן כחבר כנסת מטעם מפלגת העבודה ומילא מגוון רחב של תפקידים במרחב הציבורי והאקדמי. כמי שחוצה את הקווים מהאקדמיה לפוליטיקה, יש לו ביקורת על השיח הכלכלי-פוליטי בישראל, שנוטה לדעתו להיות שטחי "משני הכיוונים".

הוא אינו היחיד שסבור שהכללים הפיסקליים, שמתוכם נקבע בכל שנה גודל תקציב המדינה, כבר אינם רלוונטיים. בנק ישראל הציג להם חלופה, אך באוצר מעדיפים בינתיים להיאחז בהם 'על הנייר', ובפועל לשנות אותם מדי שנה בהתאם לצרכיהם. טרכטנברג מציע שינוי מהותי, שכולל הוספת משתנה חדש למשוואה: לא רק כמה צריך לצמצם, אלא כמה מעוניינים להוציא.

"כשהחלק של הממשלה בתוצר יורד, היא מספקת פחות מוצרים ציבוריים: בריאות, חינוך, דיור"

אתה מציע לשנות את הכללים הפיסקליים, שלקחת חלק ביצירתם. לפני הדיון בנוסחה זו או אחרת, למה לדעתך יש בכלל צורך בחוקים שקובעים את גודל התקציב?
"כללים פיסקליים זה כלי נכון למדיניות, מכיוון שהממשלה, כשהיא באה לקבוע תקציב, רוצה תמיד להוציא הרבה ולגבות מעט. זו תופעה שנקראת 'הטיה גרעונית'. כדי למנוע את זה, אתה צריך כללים שקובעים כמה הממשלה צריכה ויכולה להוציא".

מה הבעיה עם הכללים הפיסקליים הנוכחיים?
"הכללים הפיסקליים בישראל נקבעו בגלל הטראומה ההיסטורית של ההיפר-אינפלציה בשנות השמונים, והעובדה שהממשלות של אז איבדו כל רסן וזה הזין את האינפלציה. כתוצאה מכך, הכלל של הגבלת הגרעון הפך לעוגן המרכזי של המדיניות הפיסקלית. בו זמנית הייתה מטרה נוספת, שהיא הורדת היחס חוב-תוצר. כלומר, לא הסתפקו בלקבוע שיעור גרעון נמוך, אלא רצו גם לנסות ולהקטין את הוצאות הממשלה באופן כללי, כך שמשקל הממשלה בתוצר ירד.

הפגנת עובדות מעונות יום בתל אביב. (צילום: מיכל מרנץ)

"זה התחבר לפילוסופיה הכלכלית של נתניהו כשר האוצר ב-2003, ולאחר מכן כראש הממשלה, וגם של משרד האוצר. הם הלכו על הווקטורים של להוריד את גודל הממשלה, והייתה הורדת מסים שיטתית. השילוב של הורדת יחס החוב-תוצר, הגרעון הנמוך, והורדת המסים ביחס לתוצר, צמצמו בצורה משמעותית את גודלה של המדינה במשק, עד כדי כך שהגענו ליחס של גודל ממשלה לתוצר שנמוך מ-40%".

מה משקפת הירידה הזאת?
"חלקה של הממשלה בתוצר מבטא את היקף השירותים שהממשלה מספקת מתוך העוגה הכללית, כמו דיור, ביטחון, בריאות, חינוך. ככל שהחלק הזה קטן יותר, זה שאומר שהממשלה מספקת פחות מוצרים ציבוריים. מבחינה אבסולוטית ההוצאה גדלה, אבל גם האוכלוסייה גדלה, והצרכים שמתלווים לכך גדלים. ובכלל, כאזרח אתה מצפה ליותר, כי רמת החיים עולה, וניתן לספק שירותי בריאות יותר טובים.

"ירידת חלקה של הממשלה בתוצר זו תמונת מראה של השחיקה בשירותים. אתה לא יכול לבקש שירותים טובים בחינם ולצמצם את חלקה של הממשלה. זו הסיבה שהחינוך כבר לא ממש חינם עם כל תשלומי ההורים, ביטוח הבריאות נשחק, והתחבורה הציבורית במצב לא טוב."

איך בפועל הכללים הפיסקליים מובילים לשחיקת השירותים לאזרח?
"זה קורה כי כשמגיע רגע ההחלטות על התקציב בדיון בממשלה יש נתון שהוא קדוש, וזה גודל הגרעון. נניח, הוא לא צריך להיות יותר מ-2%. לפי זה הכול צריך להסתדר."

אז מה לדעתך צריך להשתנות כשקובעים את גודל התקציב?
"אני מאמין שצריך להתייחס ליחס חוב-תוצר, אבל יש גם צרכים. אתה צריך לקבל החלטה מושכלת ולא תוצאתית, על כמה אתה רוצה להקדיש לשירותים שהאזרחים רוצים לקבל.

"לכן אני מציע משוואה עם שני משתנים במקום אחד: יחס החוב-תוצר, וגודל הממשלה בתוצר. יש טענה שצריך רק לפתוח את הברז ושהממשלה תוציא כספים ללא הגבלה, אני ממש לא שם. אני מציע שני יעדים מנוגדים, שמשלימים אחד את השני."

איך עושים את התרגום של יעדי הממשלה לקביעת גודל הממשלה הרצוי?
"אתה מסתכל איפה אנחנו נמצאים כיום, מה הפערים ואיפה צריכה להיות השקעה, ואז אתה בוחן לאור בנצ'מרקים ב-OECD, וקובע שיעור רצוי.

"כיום המשקל של השירותים האזרחיים בישראל ביחס לתוצר הוא מהנמוכים ביותר ב-OECD. אנחנו ב-32% מהתוצר בהוצאה האזרחית. במצב כזה, אתה לא יכול לספק את המינימום שנדרש. בוא נעשה חישוב מה זה אומר, ומה היעד שצריך לקבוע. אני רוצה נניח 42%. זה נשמע לא דרמטי, אבל זה דרמטי. לא צריך להעלות את זה במכה אחת. תעשה תכנית רב שנתית, שלא תחרוג ותגדיל את יחס החוב-תוצר. ואז המסים הם פועל יוצא של המדיניות הזאת".

"כל ממשלה חדשה תצטרך לקבוע יעדים"

במאמר שכתב יחד עם איתמר פופליקר ופורסם ברבעון לכלכלה, טרכטנברג סוקר את ההיסטוריה וההשלכות של כללי ההוצאה בישראל, ומציג את הצעתו לנוסחה כלכלית שתחליף את כלל ההוצאה הנהוג כיום. הכלל עצמו מסובך, אבל השורה התחתונה פשוטה: לאחר שמזינים לנוסחה את היעדים הכלכליים ליחס חוב-תוצר ולגודל הממשלה במשק, מקבלים את גודל התקציב שנדרש למימושם: היקף ההוצאה, גודל הגרעון וגביית המסים.

איך צריך להיראות התהליך הפוליטי בו נקבע התקציב?
"אם היינו מדינה נורמלית שבה הבחירות נערכות כל ארבע שנים, אז ברגע שממשלה חדשה קמה היית רוצה שיתקיים דיון מה צריכים להיות היעדים לכהונת הממשלה הזאת. מזה נגזר מה אתה כממשלה תעשה כל שנה, זה נותן לך קנה מידה. כך אתה גם יכול להסביר לציבור את המדיניות. אם מחר בבוקר אתה מעלה מסים, שזה דבר קשה בצורה בלתי רגילה, יתקפו אותך, אלא אם כן יש לך רציונל לכל העניין, והרציונל הזה שקוף. זה התוואי שאני רוצה ללכת אליו. שהממשלה תגיד – כדי לספק לכם, האזרחים, עוד שירותים בתחומים מסוימים, זה דורש מהלכים כאלה ואחרים, וצריך לגבות יותר מס".

שר האוצר אביגדור ליברמן מציג את תקציב המדינה בוועדת הכספים בכנסת, אוקטובר 2021. "כשמגיע רגע ההחלטות על התקציב בדיון בממשלה יש נתון שהוא קדוש, וזה גודל הגירעון" (צילום ארכיון: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)

היית חבר כנסת, וחבר בוועדת הכספים. איך אתה רואה את הדיון הכלכלי-פוליטי בישראל?
"השיח לא בעומק הנדרש. הרבה סיסמאות, הרבה דוגמטיות, לשני הכיוונים. במדינת ישראל לא יודעים לקיים דיון על הנושאים האסטרטגיים העמוקים. תמיד מגיבים לכאן ועכשיו בצורה טקטית, ולא בצורה יותר רצינית".

לחברי כנסת, ואפילו לשרים בממשלה, יש מעט מאד השפעה על התקציב בפועל.
"נוצר שיווי משקל שהוא רע מאד, אבל סטייה ממנו יכולה להיות רעה יותר. אנשי האוצר, שאני מאוד מעריך, רואים את עצמם כשומרי השער בפני שטף של פוליטיקה זולה, בגלל התחלופה הגדולה של פוליטיקאים, אז הם מנהלים מלחמת מאסף נגד זה. אני מבין את זה. אם בצד השני היה דיון רציני, כמו שאני מציע, המצב היה אחר.

"כשהייתי בוועדת הכספים, פה ושם הייתי משחיל דיון יותר רציני. אבל זה הולך לאיבוד בתוך אותה דינמיקה. בגלל שהפוליטיקאים תופסים את האוצר כשומרי שער, אז הם הופכים לכאלה. זה שיווי המשקל."

"למדינה יש תפקיד בהתמודדות עם הסוגיות החברתיות המרכזיות"

כל אחוז תוצר שווה בערך 13 מיליארד שקלים. איפה היית מציע לשים את הכסף?
"נוצרו בעיות אקוטיות שלא טופלו, בעיקר בתחום הדיור והתחבורה. יש לזה נזקים מאד ממשיים. בשני המקרים האלה מה שדרוש זה לא רק לפתוח את הברז, אלא שינוי מדיניות שכרוך גם בהוצאות תקציביות. יש סוגיות, כמו נניח לקנות מכשיר MRI, שיותר כסף במיידי יכול לעזור. אבל יש סוגיות שדורשות קודם כל תכנון".

הדוגמאות שאתה נותן נוגעות בסוגיה בעייתית אחרת, שיכולת התכנון של המדינה מאד נמוכה. ברוב משרדי הממשלה יחידות התכנון והמחקר קטנו מאד.
"קשה מאד לקדם כל דבר בלי תכנון, וזו בעיה. למשל, אני לא חושב שאפשר להרחיב שוב את החינוך לגיל הרך באופן מיידי, כפי שנעשה ב-2015. צריך להכשיר כוח אדם, זה תהליך. אתה צריך כסף לזה, אתה צריך גם לשפר את התנאים של גננות ומטפלות."

איפה הממשלה צריכה להשקיע בשביל להוזיל את עלויות הדיור, שמכבידות יותר ויותר על האזרחים?
"המדינה צריכה לקחת על עצמה את כל העלויות של תוספת תושבים לערים, מה שהתחילו לעשות עם הסכמי הגג, אבל לא עשו עד הסוף. נוסף לכך, צריך לתמוך בבניה מאסיבית להשכרה לטווח ארוך, דיור בר השגה. לא במובן שהמדינה תהיה הקבלן, אלא על ידי יצירת מודל מאד ברור שהופך את ההשכרה לטווח ארוך לרווחית, ובשביל זה צריך את המדינה".

לשיטתך המדינה לא צריכה בהכרח להיות המבצעת של שינויים חברתיים. איך אתה רואה את תפקיד המדינה ומתי היא כן צריכה להוביל ולהתערב?
"למדינה יש תפקיד, לפחות בהתמודדות עם הסוגיות המרכזיות. יכול להיות שנגיע לשיווי משקל שבו יש פחות צורך במדינה, אבל יש פה עניין שנתנו לסוגיות חברתיות לגדול לממדים מפלצתיים. צריך לעשות פה שינוי מהיסוד, וזה מתחיל מכך שהמדינה תיקח אחריות על הסוגיות האלה.

"לא מדובר במכות טבע, אלא בבעיות שדורשות עשייה מדינתית הרבה יותר מאסיבית. זה דורש תקציבים גדולים יותר, אבל זה לא העיקר בשלב הראשון."

"בכל דבר בישראל, אתה מגיע לקצה לפני שאתה עושה משהו"

את הראיון איתו, טרכטנברג מסיים בדוגמה לאבסורד במדיניות צמצום הוצאות המדינה, שמונעת טיפול בבעיות שהולכות וגדלות. "לפני כעשור הייתה פרסומת, 'ישראל מתייבשת'. אכן לא היו מים. יודע למה? כי האוצר סירב לתמוך במימון של מתקני התפלת מים. במשך שנים נלחמו נגד זה, הגענו עד סף קטסטרופה, ורק אז הם הסכימו לממן אותם. עכשיו כבר אין בעיית מים, זה כלכלי, ואנחנו אפילו יכולים לייצא מים. הטכנולוגיה הייתה קיימת, הפתרון היה זמין, ובפרק זמן קצר גם יצא לפועל.

"היום בישראל כל דבר הוא ככה. הדיור, התחבורה, בכל דבר אתה מגיע לקצה לפני שאתה עושה משהו."