דו"ח שפרסם מבקר המדינה בחודש שעבר בעניין מבנה השכר במגזר הציבורי, בו הוא קורא לביצוע רפורמות מרחיקות לכת, שלדבריו יהפכו את המגזר הציבורי ליעיל וחסכוני יותר. אך למרות שהדו"ח מותח ביקורת על משרד האוצר, נראה כאילו הוא נכתב על ידי פקידי האוצר עצמם, ולא על ידי משרד מבקר המדינה.
המבקר מבסס את ממצאיו והמלצותיו על דו״ח ייחודי של ארגון ה-OECD מ-2021, שבחן את המגזר הציבורי בישראל במטרה להפוך את השכר בו ל"יעיל וחסכוני" יותר, כמו במגזר הפרטי. את המטרות והיעדים שמסמן מבקר המדינה בדו"ח שלו ניתן למצוא, כמעט אחת לאחת, באותו דו"ח של OECD. אך המבקר עצמו מעיד שמי שהזמינו את דו"ח ה-OECD היו אגפי התקציבים והשכר במשרד האוצר.
מכאן, שביקורת המדינה הסתמכה על המלצות שאינן תוצאה של עבודת מחקר עצמאית ונטולת פניות, אלא על תוצר מחקר שיזם הגוף המבוקר עצמו, ונועד לקדם את עמדותיהם של מי שמעוניינים בסוג מסוים מאוד של רפורמות במגזר הציבורי.
ההשוואה הלא נכונה
הבעיה בדו"ח המבקר אינה רק היעדרו של מחקר עצמאי. מה שמטריד יותר הוא שהביקורת יוצרת את ההשוואה הלא נכונה, ובדומה לדו"ח ה-OECD שעליו היא מבוססת, היא בוחנת את המגזר הציבורי בישראל מול המגזר הפרטי.
המבקר מתעלם מן העובדה הבסיסית שתפקיד המגזר הפרטי הוא לייצר רווח, בעוד התפקיד של המגזר הציבורי הוא לייצר רווחה לכלל האזרחים. המגזר הציבורי גם מחויב יותר לייצוג של כל החברה הישראלית בקרב עובדיו, וקובע סטנדרט גבוה לצורות העסקה ראויות ולחלוקה הוגנת של השכר, שיהוו דוגמה למגזר הפרטי. לכן, את המגזר הציבורי בישראל צריך לבחון בהשוואה למגזרים ציבוריים במדינות אחרות, אליהן ישראל שואפת להידמות.
בהתאם לדו"ח ה-OECD שהזמין האוצר, גם מבקר המדינה ממליץ על הרחבת תגמול תלוי-ביצועים במגזר הציבורי, על מנת לעודד מצוינות. אבל מחקרים רבים מספור מראים שהמוטיבציה של עובדים במגזר הציבורי מבוססת יותר על תחושת שליחות ורצון להשפיע, ופחות על בונוסים לפי ביצועים. דו"ח המבקר, ואפילו משרד האוצר עצמו, מודים שהתשלום לפי ביצועים לא עובד כראוי במגזר הציבורי בישראל. אבל שניהם מפספסים את העובדה שהנושא כבר נבחן במקומות שונים בעולם, ונמצא שאינו אפקטיבי במגזר הציבורי באשר הוא.
כך גם ההצעה להפחית, או לבטל, את משקלו של הוותק בקביעת השכר. ההצעה הזו יכולה להישמע הגיונית במגזר הפרטי, אבל במגזר הציבורי המשמעות שלה היא פגיעה בניסיון המצטבר של העובדים ובזיכרון הארגוני. תגמול וקידום על בסיס ותק הוא אחד המנגנונים שמסייעים לשמור במערכת עובדים מנוסים ומיומנים, שיכולים לקבל תגמול גבוה יותר בשוק הפרטי.
ממש כמו בדוחות האוצר, גם דו"ח המבקר מתעלם מהעובדה שיחסי העבודה במגזר הציבורי בישראל, כמו במרבית המדינות המפותחות, מוסדרים באופן דיאלוגי בין המדינה לארגוני העובדים, וממליץ לעשות שינויים מרחיקי לכת במערכת השכר באופן חד צדדי. אך למרות שבאגף התקציב אוהבים להציג את הדיאלוג עם ארגוני העובדים כהכרח בעייתי, בארגונים כמו ה-OECD דווקא משבחים וממליצים לקדם אותו.
המבקר מתייחס גם לצורך בהתאמת תנאי השכר במגזר הציבורי לעולם תחרותי, ומציין שנושא זה מוסכם גם על נציגויות העובדים, ואף עולה מעת לעת במסגרת המשא ומתן על תנאי העבודה במגזר הציבורי. אבל כדי לקדם מהלכים בכיוון הזה, ברור לכל שנדרשת לא רק הסכמה, אלא גם הקצאת תקציבים מתאימים לכך. למרבה הצער, באוצר לא חושבים כך: לתפיסתם, כפי שהיא מובאת בדו"ח הביקורת, תפקיד האוצר הוא "לצמצם ככל הניתן את עלויות הסכם השכר", מה שלא מאפשר לו להתאים את השכר במגזר הציבורי לעולם תחרותי.
הדרך לשינוי עוברת בדיאלוג עם העובדים
מול כל זה, מגיעה לדו"ח שהזמין האוצר מה-OECD גם מילה טובה. אחת ההמלצות הכלולות בו הייתה לגבש חזון אסטרטגי להעסקה ושכר במגזר הציבורי על ידי כל הצדדים ליחסי העבודה, כולל העובדים. אבל דווקא ההמלצה הזו, שעומדת בקנה אחד עם האופן בו פועל המגזר הציבורי בישראל מאז ומתמיד, "הועלמה" לחלוטין מפרסומי האוצר, אולי לא במקרה.
טוב עשה המבקר כשהחליט לבדוק את נושא מערכת השכר במגזר הציבורי. מדובר בסוגיה שנוגעת לכל אזרחי המדינה, מכיוון ששירות ציבורי איכותי פועל לטובת כולנו. אבל במקום אימוץ עיוור של המלצות שמתעלמות מההבדלים הרבים בינו לבין המגזר הפרטי, ואת המרקם העדין של יחסי העבודה בו, ראוי היה שמבקר המדינה יקרא לממשלה לקיים דיאלוג עם העובדים כדי לשפר ביחד את המגזר הציבורי.
שי וינבלום הוא חוקר יחסי עבודה בפורום ארלוזורוב
