"הדבר הראשון והדחוף ביותר ששר הרווחה הבא צריך לעשות ביחס לקצבת הזקנה הוא הצמדה שלה לשכר הממוצע והעלאה שלה בפועל", כך אומר ל'דבר' פרופ' ג'וני גל, מבכירי חוקרי הרווחה בישראל, "זה מהלך נדרש כדי להבטיח רמת חיים סבירה לזקנים שיצאו משוק העבודה".

הדרישה להעלאת קצבאות הזקנה הוצגה לאחרונה על ידי ההסתדרות, כחלק מהתכנית להפחתת יוקר המחיה במשק שחברי ההסתדרות קוראים לממשלה החדשה לאמץ. במקביל פתחה הסתדרות הגמלאים במאבק להעלאת הקצבאות.

פרופ' גל, חוקר ראשי וראש תוכנית מדיניות הרווחה במרכז טאוב, ומרצה בביה"ס לעבודה סוציאלית ולרווחה חברתית באוניברסיטה העברית בירושלים, מציג שורה של נימוקים לצורך הדחוף בהעלאת הקצבאות, לצד מהלכים נוספים לטובת ציבור הזקנים בישראל, בהם הוזלת שירותים וקידום חיים בקהילה.

לדבריו, גם העלייה הצפויה של כ-5% בקצבאות עקב עליית מדד המחירים לצרכן לא תביא את הקצבאות לרמתן הרצויה, ולא תגן עליהן מפני שחיקה בעתיד. הוא מדגיש את הצורך באוניברסליות של הקצבה, בין היתר כדי להגן על מעמדה הציבורי.

השחיקה החלה כשנתניהו היה שר אוצר

"לקצבת הזקנה יש כמה מטרות, אבל המטרה הראשונית היא להבטיח הכנסה ראויה לאנשים אחרי שהם פורשים משוק העבודה", אומר גל, ומסביר שבישראל קצבאות הזקנה החלו בפועל בשנת 1958. "ההיגיון אז היה, בגלל שרוב האנשים קיבלו פנסיה דרך קרנות הפנסיה של ההסתדרות, שהקצבה תהווה תוספת או השלמה של לפנסיה, שהיוותה בדרך כלל כ-70% מהשכר הממוצע של אותו עובד, לרמת החיים אליה, פחות או יותר, אדם היה רגיל בתקופה בה עבד. לכן, בהתחלה, הקצבה גם הייתה בין 22% ל-16% מהשכר הממוצע".

קצבת זקנה, או בשמה הרשמי קצבת אזרח ותיק, משולמת החל מגיל הפרישה מעבודה למי שהכנסותיו נמוכות, ולכל תושב ישראל שהגיע לגיל הזכאות המוחלט (70). סכום הקצבה הבסיסי עומד כיום על 1,596 שקלים ליחיד (1,686 שקלים מעל גיל 80) עם תוספות שונות עבור בני זוג, ילדים וכן תוספת הבטחת הכנסה לזקנים עם הכנסות נמוכות.

פרופ' ג'וני גל (צילום: אלבום פרטי)

לדברי גל, "גם בעבר, הקצבה הייתה אוניברסלית ולא הייתה תלויה ברמת שכר, אבל כשהייתה אינפלציה והערך ירד, וגם, כשהגיעו העליות מברית המועצות לשעבר ומאתיופיה, נפלה גם ההבנה שלא כולם מקבלים או יקבלו פנסיה תעסוקתית, ויש צורך בהגדלת שיעור התשלום שלה", מסביר גל. לכן, החל משנות השבעים, תוספות מיוחדות לקצבאות, שיועדו למי שאין להם הכנסה, מלבד הקצבה, בזקנתם- עולים חדשים שלא צברו את תקופת האכשרה, נשים שהיו מוגדרות עקרות בית ולא השתתפו במסגרת שוק העבודה ועוד.

בתחילת שנות ה-2000, בעת כהונתו של נתניהו כשר אוצר, בוטלה ההצמדה לשכר הממוצע וקצבת הזקנה הוצמדה למדד המחירים לצרכן. מה שבעצם, גרם, בין השאר, לקיצוצה בפועל בכ-4% עד שנת 2006. "במיוחד בתקופות בהן היה גידול בשכר, הגדיל את הפער בין המתקיימים מקצבאות הזקנה לבין האנשים העובדים, מה שהיווה ירידה ברמת החיים של הנשענים על הקצבאות".

"היום יש, פחות או יותר, פנסיה חובה", מוסיף גל, ומתייחס לצו ההרחבה להסכם של ההסתדרות והמעסיקים ב-2008 שקבע שלכל עובד תופרש פנסיה. "אומנם מי שנכנס תחת החוק הזה עדיין לא הגיע לגיל זקנה, אבל זה כן דבר שאמור לעזור בעתיד ולהתמודד עם הסיפור הזה. למרות שעדיין, מי שהרוויח מעט, יקבל סכום עוד יותר נמוך בפנסיה".

התוספת לקצבה שמגינה על זקנים מהידרדרות לעוני

המטרה הנוספת של קצבת זקנה, על פי גל, היא התמודדות עם עוני בקרב אזרחים ותיקים שאין להם מקורות הכנסה אחרים. "פה, תוספת השלמת ההכנסה לקצבה יעיל מאוד בהתמודדות עם עוני. זה היה צעד משמעותי מאוד", הוא מדגיש.

"הממשלה בעצם לא אימצה את המלצות ועדת אלאלוף מ-2015 לגבי אנשים ומשפחות שחיים בעוני בגיל העבודה, אבל היא כן אימצה את ההמלצה לתוספת השלמת הכנסה לקצבאות הזקנה, והיא עשתה זאת בעלייה שנפרשה על פני כמה שנים כשהאחרונה הייתה בינואר בשנה שעברה".

גל מסביר שקצבאות הזקנה בישראל תמיד היו נמוכות באופן יחסי, בגלל הנחה שאנשים מקבלים פנסיה תעסוקתית, ושהיא עיקר ההכנסה שאמורה לענות על מרבית הצרכים של האזרח הוותיק. אולם, בהרבה מדינות אחרות, במיוחד במדינות הרווחה, המצב הוא אחר.

"במדינות רווחה יש, בדרך כלל, פחות פנסיה תעסוקתית, עד לא בכלל, ויותר קצבאות זקנה אוניברסליות משמעותיות. יחסית למדינות האלה, בישראל יש שיעור גבוה מאוד של אזרחים ותיקים שנמצאים מתחת לקו העוני".

לדברי גל, אין קשר ישיר בין קו העוני (שנקבע על פי הכנסה הפחותה מחצי השכר החציוני) לבין גובה הקצבאות, אבל לפחות לפי הנתונים כיום, סכום קצבת הזקנה עם השלמת ההכנסה גבוה מקו העוני האחרון, ונראית ירידה בשיעור העניים בקרב קשישים.

"נכון לנתונים האחרונים של 2020, כ-15.8% ממשקי הבית של קשישים נמצאים מתחת לקו העוני. זה עדיין המון, אבל זה שיעור נמוך יותר מ-2019.  קו העוני האחרון (2020) הוא 3,514 שקל, וקצבת אזרח ותיק ליחיד היום (2022) כולל תוספת השלמת הכנסה היא מינימום 3,799 ובממוצע 3,836. אנחנו לא יודעים מה יהיה קו העוני ב-22, אבל כרגע, כבייכול, זה מעלה זקנים מעל לקו העוני, או לפחות מתקרב למטרה הזו".

אולם, מדגיש גל, "קו עוני זה לא דבר שמבטיח רמת חיים סבירה לאנשים, ובטח לא שומר על רמת החיים שהייתה להם בגילאי העבודה". לדבריו, מתקיימות שאלה משמעותית נוספת- "האם הקצבה תשמור על הערך שלה לאורך זמן, כאשר יש עליות גבוהות ביוקר המחיה וברמות השכר בישראל, שזו שאלה שנכונה לכל הקצבאות".

"ברור כשמש שכל הקצבאות, ובייחוד קצבת זקנה, צריכות להיות מוצמדות לשכר הממוצע"

מה צריך לעשות כדי שקצבה תשמור על הרלוונטיות שלה בנושא הזה?
"ברור כשמש שכל הקצבאות, ובייחוד קצבת זקנה, צריכות לחזור להיות מוצמדות לשכר הממוצע. רק כך תוכל הקצבה לשמור על רמת החיים של החלשים ביותר. זו הקביעה הכי נכונה, ואין שום היגיון בזה שקצבאות, במיוחד קצבאות קיום, יהיו מוצמדות למדד או לכל דבר אחר".

"נכון שהשנה משבר התעסוקה בקורונה שעיוות את השכר הממוצע וגם בגלל המדד שעלה בצורה משמעותית בגלל המשבר הכלכלי, אבל זה לא משהו שקורה בדרך כלל. כמדיניות לטווח ארוך הדבר היחיד שנכון הוא הצמדה לשכר הממוצע- זה מה שרצוי, חיוני ומתבקש".

"האוניברסליות חשובה אם רוצים לשמור על התמיכה הציבורית"

יש גם לא מעט קריאות למתן קצבאות דיפרנציאליות. כלומר, שרק מי שזקוק לקצבה יקבל אותה. יכול להיות שצעד כזה יוכל להעלות את הקצבה?
"לא, זה לא יעלה את הקצבה. קצבאות זקנה אוניברסליות זה דבר מאוד חשוב. בכלל, אוניברסליות זה קו מנחה חשוב. כשקצבה היא אוניברסלית זה מאפשר מיצוי הרבה יותר קל. בקצבאות שהן לא אוניברסליות תמיד יש תת מיצוי, הדוגמא הבולטת היא קצבת הבטחת הכנסה, שכ-50% מהזכאים לה לא מקבלים אותה. לצורך השוואה, בקצבאות הזקנה, שיעור המיצוי הוא כ-98%".

מה מונע ממי שצריך באמת את הקצבה לקבל אותה?
"בפועל, הוכחה של רמות הכנסה מכבידה על ההליך, והחיסכון שבלחלק את הקצבאות לכולם בסופו של דבר לא מורגש כי הכסף הזה יוצא על הבירוקרטיה והעבודה שבלמיין. מעבר לזה, אנשים לא רוצים להזדקק, זה דבר נורא משפיל".

אבל גל מציג גם נימוק נוסף וחשוב לא פחות נגד קצבאות דיפרנציאליות: שמירת התמיכה הציבורית, ובפועל הנכונות של אנשים לשלם את דמי הביטוח הלאומי. "מוטיבציה משמעותית לתשלום מס היא התחושה שאתה מקבל ממנו בחזרה. אם ניצור מערכת שאינה אוניברסאלית, בסופו של דבר אנשים שהם המממנים העיקריים של המערכת הזו, שהם בעלי השכר הממוצע ומעלה, ירגישו שאין שום תמורה והביטוח הסוציאלי הזה לא מגן עליהם. התוצאה תהיה שהמערכת הזו תיחלש, ותהפוך להיות מה שנקרא 'שירותים עניים לאנשים עניים', שלא תצליח לעשות את מה שהיא צריכה לעשות ולהבטיח רמת חיים סבירה".

"במדינות שבהן מי ששילם יותר דמי ביטוח לאומי מקבל קצבה מעט גבוהה יותר, יש פחות עוני"

גל אפילו מציע שינוי במתווה הקצבאות, לפיו יהיה גמול מסוים למי שלאורך השנים שילם דמי ביטוח לאומי גבוהים יותר. "אני הייתי הולך אפילו מעבר לזה, והייתי עושה את מה שקיים במדינות רווחה שונות, שגובה הקצבה ישקף, במידה מצומצמת, את התשלום של דמי הביטוח של אנשים. בשוודיה, למשל, יש קצבה אוניברסאלית יחסית גבוהה, שניתנת כמובן לכולם, אבל יש מימד שמשקף את זה שאם מישהו שילם הרבה מאוד כסף לאורך חייו, וכמובן שאם כולם משלמים אחוז אחיד אז יש כאלה שמשלמים הרבה יותר מאחרים, יש תוספת מסויימת שניתנת".

האם מהלך כזה לא יפגע בשוויון?
"אולי, אבל כדי שלכולם יהיה טוב יש צורך לשקף לאנשים שמדובר במערכת ביטוחית, שנותנת להם משהו בחזרה. זה גם לא הגיוני שכשאנשים מגיעים לגיל זקנה, אחרי ששילמו דמי ביטוח כל חייהם, וכעת הם זקוקים לטיפול סיעודי למשל, מישהו יגיד להם- לא, הרווחתם יותר מדי.

בדברים האלה, חשוב להסתכל במבט יותר רחב. בסוף, כשמשווים בין מדינות שונות בנוגע לקצבאות ביטחון סוציאלי לזקנים ומנסים להבין איפה ההתמודדות עם עוני יותר מוצלחת, רואים שבמדינות בהן יש קצבאות אוניברסאליות עם מימד יותר ביטוחי, זאת אומרת שיש שיקוף כלשהו לכמות הכסף שאדם מכניס לקופה, יש פחות עוני".

למה זה קורה?
"כי במדינות כאלה יש יותר מוטיבציה להכניס כסף לקופה, ואפשר לגבות דמי ביטוח גבוהים יותר. אז, בחלוקה מחדש, גם אם אנשים ששילמו הרבה מקבלים תוספת קטנה, יש הרבה יותר כסף בקופה לתת קצבה ראויה לאנשים עם הכנסה נמוכה יותר.

"לכן, אני חושב שצריך לחשוב על דרכים כדי שלא תהיה תחושה שהמערכת הזאת היא אך ורק לקבוצה מצומצמת של אנשים שחיים בעוני, אלא מערכת שטובה לכולם ונותנת ביטחון סוציאלי לכולם. ומתוך זה, לדאוג לכך שהמערכת תהיה טובה מאוד לאנשים שחיים בעוני או עם הכנסה נמוכה.

"זה עוד יותר נכון כשאנחנו הולכים לקראת תקופה בה ברור שנצטרך להעלות את דמי הביטוח הלאומי כדי להתמודד עם האיזון האקטוארי שלו".

האתגרים: לאפשר זקנה בתוך הקהילה, ולהוזיל שירותים לזקנים

מעבר להעלאת הקצבאות, גל מציב שורת אתגרים נוספת לשר הרווחה הבא בתחום הקשישים. "מבחינת שירותים, אני חושב שהחיזוק של שירותים בתוך הקהילה – של בריאות, של סיעוד, הם קריטיים. גם יצירה של מערכות להתמודדות עם בדידות הוא קריטי לא פחות. צריך לדחות כמה שיותר יציאה של זקנים למסגרות שמבודדות אותם אל מחוץ לקהילה".

גל מדגיש ש"כדי ליצור מעטפת טובה לאזרח הוותיק בישראל, יש גם צורך בשירותים טובים, וחינמיים, שיוצעו לו, ולכולם, מעבר לקצבת הזקנה". הוא היה שותף למתווה שהושק לפני כחודש בשם "הזכות לרווחה טובה", שפיתחו קרן מנומדין יחד עם חוקרי הרווחה הבכירים בישראל. לדברי גל, "מדובר בעשרה פרקים הכוללים הצעה לרפורמה מקיפה ועמוקה במערכת שירותי הרווחה בישראל, במטרה להתאימה לרמה המקובלת במדינות רווחה בעולם המפותח. משרד הרווחה בממשלה היוצאת גם אימץ באופן עקרוני את התכנית".

אחד הפרקים בתכנית, שכתב פרופ' איסי דורון, עוסק באופן ספציפי בזקנה, ומציג תכנית בכל הנוגע לשירותים לזקנים. "הוא מדבר על זה שצריך להכיר בזה שהמערכת היום לא מונעת מזכות ובחירה של אזרחים ותיקים, אלא נותנת להם שירותים שאנחנו חושבים שהם צריכים לקבל- ואם הם לא רוצים, שלא ייקחו. במסמך מוצע משהו אחר- סל רחב של שירותים מאוד מגוונים אחידים לכל הארץ, ובנוסף לכך סל נוסף, במימון הרשות המקומית, שיותאם לרצונות, למאפיינים ולצרכים של האזרחים הוותיקים באותו ישוב, עיר או כפר".

גל "מה שצריך זקן ערבי זה לא בהכרח מה שצריך זקן יהודי, ומה שצריך זקן חרדי זה לא בהכרח מה שצריך זקן חילוני. זקן עולה מול זקן צבר, זקן עם משפחה לעומת זקן ללא משפחה, גבר זקן מול אישה זקנה, וכמובן כל אחד ואחת באופן אישי- יש פה בני אדם, לכן יש פה שונויות מאוד גדולות. לכן, לדעתי, צריך להעניק אוטונומיה הרבה יותר גדולה לרשויות המקומיות, ולבנות מערכת שתציע הרבה מאוד שירותים, ולאפשר בחירה אישית הרבה יותר גדולה בניהם".

בנוסף, ממליץ דורון במסמך על יצירה ועיגון של נקודת כניסה יחידה למכלול השירותים החברתיים לאזרחים ותיקים, אלה שבסמכות משרד הבריאות, הביטוח הלאומי, קופות החולים, ומשרדי ממשלה נוספים, ולפעול לצמצום והוצאת מערכי המסגרות החוץ ביתיות והדיור המוגן הפרטי אל מחוץ לגדרי משרד הרווחה והביטחון החברתי לטובת הסטת התקציבים לטובת שדרוג וחיזוק מערכי השירותים בקהילה.

"יש הרבה דברים שאנחנו לא חושבים עליהם אפילו. למשל, איך עוזרים למשפחות שמטפלות בזקנים סיעודיים, או כאלה שיש להם מגבלות, או איך מספקים פנאי לזקנים כאלה. יש פה הצעה של נקודת מוצא שונה של חשיבה לגבי איך מטפלים באוכלוסייה הזו, גם בהקשרים הטיפוליים וגם בהקשרים החברתיים".

אחרי הדבר הכי דחוף, מה הצעד הבא?
"הצעד הבא, בעיניי, הוא לחשוב מחדש על המימד הביטוחי. הבעיה היא, כמובן, שיש פה עלויות גבוהות. יש כמיליון מאתיים אנשים שמקבלים קצבת אזרח ותיק, ומהתקציב של הביטוח הלאומי כ-45% הולך לאוכלוסייה הזו. זה הרבה כסף. בסופו של דבר נצטרך להעלות את קצבת הביטוח הלאומי, אבל ההצמדה לשכר הממוצע, כמו שאמרתי, זה הדבר הכי דחוף כרגע".