תיקון נוסף לחוק יסוד הונח על שולחן הכנסת בשבוע שעבר. הוא משפיע על האיזון בין רשויות השלטון, ומעניק כוח רב לאנשים שאינם נבחרי ציבור לכפות את עמדתם. אולי זה נשמע מוכר, אבל לשינוי זה אין כל קשר למערכת המשפט. תיקון 13 לחוק יסוד משק המדינה, שהונח על שולחן הכנסת יחד עם הצעת תקציב המדינה, מעניק עוד כוח למשרד החזק ביותר בממשלה: משרד האוצר.

בשורה התחתונה, התיקון החדש יאפשר למשרד האוצר לגבש תכנית קיצוצים בין שתי שנות תקציב, בהתאם לתחזיות שהוא עצמו מנפיק. אם הממשלה תבחר לדחות את התכנית, יתבטל בפועל התקציב שאישרה הכנסת, והשנה תתחיל תחת 'תקציב המשכי' מרוסן, שיתבסס על תקציב השנה הקודמת. במילים אחרות: קיצוצים בתקציב שיוזם האוצר, או תקציב קיצוצים אוטומטי.

קיצור תולדות הדמוקרטיה והתקציב

אחד העקרונות היסודיים ביותר של הדמוקרטיה הישראלית מגולם בחוק יסוד משק המדינה, שנקרא גם חוק התקציב. חוק זה קובע שהכנסת צריכה בכל שנה לאשר תקציב מדינה חדש, כדי להמשיך בכהונתה. זו נקודה מהותית: אחד מתפקידי הליבה של נבחרי הציבור הוא לקבוע את סדר היום הכלכלי, וכך לעצב את פני החברה.

אלא שבפועל, העיקרון הדמוקרטי שמגולם בחוק התקציב עובר שחיקה ארוכת שנים מכמה כיוונים. מאז 1985 מצרף אליו משרד האוצר את המשקולת של חוק ההסדרים, שמחייב אישור עשרות רפורמות שלא השרים ולא חברי הכנסת הגו, וספק אם הם בכלל מכירים אותן. בתחילת שנות ה-2000 החלו חוקי ההוצאה – כלל ההוצאה ויעד הגרעון – לקבוע את גודל התקציב, באופן טכנוקרטי לכאורה, שבפועל נשלט גם הוא על ידי פקידי האוצר. כך הם הפקיעו את ההחלטה הכלכלית החשובה ביותר מנבחרי הציבור.

לשתי אלו הצטרפה בעשור וחצי האחרונים הבחירה של ממשלות נתניהו לאשר תקציב אחת לשנתיים, ובכך לצמצם את הדיון הציבורי והכלכלי סביבו בתמורה לשקט פוליטי. מאז 2009 כל התקציבים שעברו בישראל היו דו שנתיים, עד שבג"צ שם לזה סוף ב-2017 תוך אמירה שזו סתירה מהותית לחוק היסוד. בתגובה נולד ב-2019 יציר פוליטי חדש, 'תקציב מוקדם'.

אם בעבר הנוהג היה לאשר את התקציב לקראת שנת התקציב הבאה, תקציב מוקדם מאשרים כבר באמצע השנה הקודמת. אלא שלצד היתרון הפוליטי, למשרד האוצר נותרה בעיה כלכלית: קשה במהלך אישור התקציב במרץ של שנה אחת לחזות מה יהיו ההוצאות וגביית המסים של דצמבר בשנה שאחריה, כשנה וחצי אחרי. את הבעיה הזו הוא ניסה לפתור באופן מפוקפק במיוחד, וכאן נכנסת לתמונה הצעת החוק הנוכחית.

"התאמות" רק בכיוון אחד

מנגנון ההתכנסות שמציע האוצר הוא כלי שיכול לפעול לכיוון אחר בלבד: קיצוץ תקציבי. לפי הצעת החוק, בחודש נובמבר יגישו אנשי האוצר מסמך ובו תחזית מעודכנת לתקציב השנה הבאה, והתאמות נדרשות בתקציב. ההתאמות יכולות להיות רק כלפי מטה: אם לדוגמה הכנסות המדינה ממסים צפויות לעבור את התחזית המקורית (כפי שקרה בשנתיים האחרונות), התקציב לא יגדל. אבל אם יש חשש שהן יהיו נמוכות יותר, הוא בהחלט יקטן.

כדי לכסות על ההפרש יוחזק תקציב מיוחד (שנלקח מתקציבי המשרדים), דרכו ייעשו ה'התאמות' שמשמעותן קיצוץ בתקציב. אם תקציב ההתאמות לא יספיק, ידרוש האוצר קיצוצים גדולים יותר על מנת לאזן את התקציב.

אבל החלק המהפכני בהצעה יצא לפועל במידה והשרים יסרבו לכך. אם הממשלה תבחר שלא לקבל את הצעת האוצר, חוק התקציב לשנה הבאה לא יופעל, והשנה תתחיל בתקציב המשכי של 1 חלקי 12, שמבוסס על תקציב השנה הקודמת. המשמעות היא קיצוץ אוטומטי בתקציבי כל המשרדים, ומעבר להתנהלות ללא תכנית תקציב שמחלישה את יכולת הפעולה וקבלת ההחלטות הכלכלית של הממשלה. בנוסח המקורי של החוק, מצב כזה היה מביא לפיזור הכנסת, כמו בשנה שבה לא אושר תקציב, אך בלחץ השרים סעיף זה הוסר.

במילים אחרות, משרד האוצר מקבל כוח לכפות קיצוץ רוחבי בתוך תקציב שאושר, על בסיס תחזיותיו בלבד.

צעד נוסף בנישול נבחרי הציבור מניהול הכלכלה

אפשר להצדיק את החשש שתקציב שיאושר במרץ לא יהיה רלוונטי שנה לאחר מכן, אבל את הבעיה הזו אפשר לפתור בקלות באמצעות ניהול דיוני התקציב במועדם בכל שנה, ובמקום בו ראוי שיתנהלו: הכנסת.

בכל מקרה, קשה להתעלם מחד הצדדיות שטבועה בהצעה. כך למשל, בשנה וחצי האחרונות הייתה דווקא גאות של גביית מסים ועודף תקציבי, הרבה מעבר לציפיות. אבל מנגנון ההתכנסות לא בנוי עבור הגדלת ההוצאה. משמעותו בפועל היא עוד אזיקון על תקציב המדינה, שכבר עכשיו לא משקף את הגידול באוכלוסייה והאינפלציה.

בתקופה שסדר היום הציבורי עוסק באיזון הרצוי בין הרשויות, משרד האוצר מעביר חוק שמאפשר לו לבטל את ההחלטה החשובה ביותר שמקבלת הכנסת. זה קורה בשקט, בלי הצהרות דרמטיות ותחת מונחים טכניים-כלכליים. מתחתיהם מתחבא צעד נוסף בתהליך של נישול נבחרי הציבור מניהול הכלכלה, שנמשך לכל הפחות כבר כ-40 שנה.